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Santiago Muñoz Machado: "El Título VIII se hizo con poca meditación y ninguna práctica"

Uno de los artífices del Estado autonómico analiza sus fallos y sus posibilidades de supervivencia futura.

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Santiago Munoz Machado. | D.A.

Al entrar en la RAE se para el tiempo. Su impresionante marco hace frotarse las manos a Laura Fermosel y David Alonso, que desenfundan sus bártulos para el reportaje gráfico y audiovisual. La pequeña muestra de sólo miles de ejemplares del lugar elegido para la entrevista y de la contigua biblioteca Dámaso Alonso, donación del célebre poeta, conmocionan y encogen a cualquiera que las mire con atención.

Enseguida aparece Santiago Muñoz Machado con impecable traje, franca sonrisa y plena disposición. Durante una hora, sin ningún papel en la mesa y sin interrupción alguna, al tiempo que la luz del invierno madrileño oscila a través de los ventanales, nos dará todo un cursillo de iniciación sobre los problemas de la vertebración de España. Por lo que el lector tiene ahora ante sí se paga en algunas universidades, no pierdan la oportunidad...

2013 ha sido un buen año para usted por su ingreso en la RAE. Además, ha recibido el Premio Nacional de Ensayo por Informe sobre España. ¿Cuándo se planteó escribir este libro sobre el modelo territorial español? En él asegura haber llegado a la conclusión de que el famoso título VIII de la Constitución fue un error.

Además del reconocimiento que supone, que no es sólo este libro, porque yo llevo trabajando en la cuestión autonómica muchos años, también me satisface como jurista, porque no es un perfil muy habitual entre los galardonados. El primer libro que yo escribí sobre esto Las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas es de 1979. Fue una obra que convenció a los operadores políticos del momento y desde luego a los jurídicos de que todas las autonomías tenían la potestad de legislar. Simplificando: que todas las regiones podían tener parlamentos y dictar leyes. Una cuestión tan crucial como esa no aparece en la Constitución pero fue objeto de esa interpretación que luego se generalizó y asumió el Tribunal Constitucional (TC). Luego, en 1982, publiqué, en dos volúmenes Derecho Público de las CCAA que tuvo mucha influencia. El año anterior participé en aquel famoso Comité de Expertos sobre las autonomías que presidió mi maestro Eduardo García de Enterría, fallecido hace unos meses. Yo era el secretario y redacté la ponencia. El trabajo de los juristas desde entonces hasta mediados de la década pasada ha consistido en sostener lo que la Constitución había planteado, tratar de aclarar dificultades interpretativas y, en definitiva, poner en disposición de los tribunales un esquema para tratar de poner en funcionamiento la Constitución, no para negarla ni para liquidarla. Pero ahora hemos llegado a un punto, sobre todo a partir de la segunda oleada de reforma de los estatutos, en el que se hace evidente que hay que retocar el modelo. Porque muchas de las cosas que estaban mal, originalmente, han ido a peor y aunque se han ido intentando tapar ha llegado un momento que ya no ha sido posible. Yo me sentía en la responsabilidad personal e intelectual de escribir un ensayo como éste. Aunque parezca mentira algunos ciudadanos, sin dependencia política de ningún tipo, intentamos contribuir al debate con nuestros conocimientos y eso creo que se ha conseguido con Informe sobre España potenciado, claro, por el Premio Nacional de Ensayo. No se puede imaginar la cantidad de gente que me agradece el libro porque les ha servido para aclararse los conceptos sobre la cuestión territorial.

Ahora mismo las encuestas reflejan una sensibilidad creciente, a la que se está intentado dar cauce político, que plantea lisa y llanamente una recentralización de España, algo que usted considera a todas luces una quimera.

Sí, totalmente. Las fuerzas se han instalado tanto, son tantos los intereses creados, se ha petrificado tanto la situación que es muy difícil removerla políticamente, de hecho. Antes de hacer este tipo de movilizaciones revolucionarias es más prudente pensar si todavía hay alguna posibilidad de mantener la convivencia en un marco que se parezca al constitucional, que es de descentralización. Desde luego, a quien plantee "hay que recentralizar" habría que contestarle: "depende de qué". Uno de los problemas es que el título VIII de la Constitución está hecho con muy poca meditación y ninguna práctica.

¿Se basaron los 'padres fundadores' en la II República?

Sí, pero en algunos aspectos se modificó sustancialmente. Entonces no hubo ninguna práctica, porque la única región autónoma que empezó a funcionar fue Cataluña, en 1932 se aprobó el Estatuto y luego hubo tanta convulsión en aquel régimen que la reforma se suspendió en 1934. Mire, treinta años son muchos, una generación, y es el momento de replantearse el modelo, tanto las competencias autonómicas como las estatales.

Santiago Muñoz Machado en la biblioteca Dámaso Alonso. | D.A.

Hay otra sensibilidad reformista, la que puede representar UPyD, aunque ahora el PSOE propone modelos parecidos, que considera que la mejor manera de resolver el embrollo es una salida federal. Argumentan que así quedaría delimitado el campo de juego, entre unas competencias del Estado central ineludibles y un marco autonómico amplio pero cerrado definitivamente. Eso incluye también una reforma del Senado para convertirlo, como suele repetirse "en una verdadera cámara de representación territorial". En el libro usted considera ingenua esta postura y recuerda que el modelo del Bundesrat en Alemania desmiente que con ese sistema no haya problemas con las regiones.

Cuando a los federalistas se les pregunta ¿qué es lo que tienen los sistemas federales que no tenga nuestro Estado autonómico? lo primero que te dicen es: "el Senado". No queda claro por qué puede ser tan importante. Ese modelo de Cámara alta tiene algún problema, y es que muchas comunidades lo rechazarían, incluido por supuesto Cataluña. Desde luego si fuese, por ejemplo, dos senadores por cada autonomía no querrían ni oír hablar de ello. Por otro lado, el Senado, en tanto que segunda cámara, entorpece la labor legislativa. Yo soy de los que cree que habría que plantear su supresión.

¿Hasta qué punto es singular, si miramos a los países de nuestro entorno, el Estado autonómico? Siendo para muchos muy descentralizador conserva un elemento, el de los delegados del Gobierno, exógeno a la tradición federal.

Así es, forma parte de la tradición centralista, la de los gobernadores civiles. Nuestro modelo es tan singular como el republicano de 1931, que fue una cosa muy española, una de nuestras pocas aportaciones al constitucionalismo. No hay parangón de un sistema en el que una autonomía, en este caso Cataluña, logre generalizar un modelo a raíz de sus aspiraciones de autogobierno. Tampoco de que esto se concrete en un texto, el Estatuto, que es medio ley regional y medio ley del Estado, lo que ha generado muchos problemas. Porque, volviendo al momento actual, en el Estatuto de 2006 sus redactores planteaban que como era una Ley del Estado pues que fuese el Estado el que le transfiriese competencias.

La generalización del modelo es lo que después Adolfo Suárez y Manuel Clavero Arévalo bautizaron como "café para todos". En otras entrevistas he comentado que eso no le gusta nada a los nacionalistas, particularmente los catalanes, horrorizados al verse equiparados a Murcia o La Rioja.

En eso han cambiado mucho los nacionalistas catalanes. Cuando se analizan las actas y los manifiestos políticos de la época republicana, se observa que con mucha frecuencia se hablaba de la solidaridad y de la igualdad. La pretensión del nacionalismo catalán era que los derechos que reivindicaban pudiesen ser los mismos para el resto de regiones. Ahora no aceptan esa igualación, como tampoco lo hacen los nacionalistas vascos. De todas formas, hay un punto en el que tienen razón: Cataluña tiene una historia particular, de autogobierno; en materia de derecho privado, con su propia codificación civil; en materia de derecho público, con una organización administrativa singular, que debería de reconocérseles. Ahí sí que hay una asimetría.

Estamos en el tricentenario de 1714. En el libro argumenta que los catalanes no dieron la batalla por su singularidad como sí lo hicieron vascos y navarros por sus fueros.

Ya sabe usted lo cuestionados que están los sistemas vasco y navarro, eso tampoco es parangonable. Es muy arcaico y desde luego la generalización del sistema arruinaría al Estado. El régimen de concierto se instaura en 1876 precisamente, en línea con la pregunta, como compensación por la desaparición de los fueros. Los vascos y navarros fueron leales y favorables al primer Borbón, y por tanto no sufrieron el castigo que impuso Felipe V a los territorios mediterráneos, que se pusieron del lado del Austria [el Archiduque Carlos].

Entremos en los fallos de fondo de la Constitución. Usted señala directamente a un artículo poco citado, el 149, el que establece las competencias exclusivas del Estado. Dice textualmente: "El punto de partida para crear un ordenamiento inmanejable estaba bien establecido".

En su primer párrafo se afirma que "la relación que sigue es de competencias exclusivas del Estado" un enunciado que es falso. Ahí no hay competencias que sean siempre del Estado, hay competencias legislativas plenas, del Estado plenas, ejecutivas... una amalgama del concepto de exclusividad. Lo que ocurre es que lo que no está bien definido en la Constitución es qué es exclusivo, qué significa ese concepto. En derecho constitucional se entiende que es algo que monopoliza un poder con exclusión de los demás. En el 149 hay materias que son exclusivas del Estado con exclusión de las demás, por ejemplo la Defensa, y otras que son exclusivas del Estado pero con participación de las CCAA. Por ejemplo: bases y coordinación de la actividad económica, pues lo que no es eso puede corresponder a las CCAA; bases de la Sanidad, pues lo que no es bases puede corresponder a las CCAA, y así con muchos conceptos que no excluyen que cuando legisla el Estado puedan legislar también las autonomías. Esto podría ser algo ininteligible de no ser por los pactos de 1981, que consiguieron que todos los estatutos trasladaran competencias más o menos uniformes, tanto las sanitarias, las educativas o las medioambientales. Luego en 1992, cuando se concluyeron las transferencias se aplicó ese mismo criterio de uniformar. Pero si por la Constitución fuera todo quedaba abierto y susceptible de mil interpretaciones. Por tanto, estaban las bases del conflicto en la propia Carta Magna, porque fue muy imperfecta en ese sentido.

La consulta de Artur Mas

Vamos al conflicto directamente. Informe sobre España se publica en otoño de 2012 y usted habla de la posibilidad de la convocatoria de un referéndum de secesión en Cataluña. Justo un año después Artur Mas y sus socios parlamentarios, principalmente ERC, han planteado la pretensión de hacerlo el 9 de noviembre de este año.

En el libro me quedo a las puertas de estudiar Cataluña, lo escribí entre 2011 y 2012 y la primera gran Diada fue 2012, no estaba tan agria esta cuestión. Además, mi tesis era que la necesidad de apuntalar nuestro estado autonómico no viene sólo de la cuestión catalana, es más profundo, como estamos hablando. Ahora estoy escribiendo una segunda parte que se va a titular Cataluña y las demás españas en el que voy a abordar específicamente esta cuestión. Déjeme decirle que el referéndum no es posible si no se reforma la Constitución, ni siquiera aunque fuese la voluntad, que no lo es, del Gobierno central. No hay ninguna vía. Sólo son posibles los referéndums consultivos contemplados en el artículo 92, que por supuesto son para todo el territorio nacional. Por tanto habría que reformar ese artículo y también, claro, el artículo segundo [el que se refiere a la "indisoluble unidad de la Nación española"] para poder consultar a una parte del territorio sobre la secesión del mismo. Las Cortes no pueden transferir a través del 150.2 una competencia que no tienen, es elemental. España no puede convocar un referéndum para que una parte de ella se separe. De ninguna de las maneras, en ningún caso. Pero incluso si nos vamos a la literalidad del 150.2, se dice que se pueden transferir lo que es "susceptible por su naturaleza de transferencia". Está claro que no es el caso porque estamos hablando de la soberanía. Mire, esta ciencia del derecho que yo llevo trabajando tanto tiempo no es tan inexacta como algunos pretenden.

LD / David Alonso Rincón.

Un nacionalista catalán le hablará del derecho de autodeterminación y de los casos de Quebec y Escocia.

No llevan ninguna razón. No son ejemplos asumibles. Quebec ha sido una colonia, primero francesa y luego inglesa, y tuvo esa condición hasta finales del siglo XVIII. Ha estado regida durante más de un siglo por una Ley del Parlamento británico, que sólo la han incorporado como propia a final del siglo XX. A Escocia le voy a dedicar un capítulo del libro que le digo, se titulará "Escocia, por ejemplo". Fue un reino que en 1707 decidió libremente suprimir su Parlamento y hacer uno común con los ingleses. Es un pacto internacional entre dos estados, y como tal, revisable. No tiene nada que ver con Cataluña, que pertenece al Estado español no como consecuencia de ningún pacto, sino como consecuencia de una historia común centenaria, con diversos momentos en los que ha habido de todo, incluidos muchos de tensión. La autodeterminación es para colonias oprimidas, no para un territorio que vive en un marco constitucional democrático.

Su modelo de recomposición del Estado autonómico se basa, en buena medida, en la doctrina del TC, particularmente su sentencia de 2010 sobre el Estatuto, que los nacionalistas consideran casus belli.

Eso ha sido por motivos políticos, obviamente. La sentencia de hace cuatro años no contiene una doctrina muy distinta de la que siempre ha sostenido el TC. Se quejan de que el pueblo catalán ya se había pronunciado en referéndum, pero eso es indiferente. En 2006 los nacionalistas jugaron a constituyentes y eso a mí no me parece mal, siempre que se vaya de frente y por derecho y no con vericuetos.

Pero supongo que lo que no es de recibo es la tardanza de cuatro años en pronunciarse.

Por supuesto. Deberían haberse encerrado como los jurados o los cónclaves pontificios y resolver, como mucho, en dos meses.

En cuanto a la inseguridad jurídica, otro argumento del libro es que no se puede dar potestad a los jueces de declarar la nulidad de las leyes, pero sí de que las dejen inaplicadas hasta resolverse el litigio. Explíquenos esto.

El TC se corresponde con un modelo que llamamos de justicia constitucional concentrada. Es decir, que sólo él tiene la función de verificar si las leyes son contrarias a la Constitución y anularlas. Hay otro sistema posible que es el desconcentrado o difuso, que permite que cualquier juez cuando encuentre una norma contraria a la Constitución sencillamente no la aplique, sin por ello anularla. Eso hasta que un tribunal superior resuelva. Nuestro modelo ha provocado un gran atasco en el TC, como se evidencia en el caso del Estatuto, pero por desgracia no es el único. Aquí habría también que descentralizar, para que hubiese una mayor participación de los jueces ordinarios en la función de depurar las leyes contrarias al sistema.

Estos días se habla mucho del artículo 155.

Yo confío en que no se aplique nunca. Un historiador que viene de la izquierda comunista y que ahora sorprendentemente se ha hecho nacionalista, Josep Fontana, uno de los impulsores del simposio "España contra Cataluña" ha dicho en algún momento que la separación sólo se puede conseguir en un ambiente bélico. Algo así tiene dentro ese artículo, invoca argumentos finales, como por ejemplo el de coacción, que es un término casi militar. En fin, es una ultima ratio, que ojalá nunca llegue a aplicarse. Lo que más preocupa de estas derivas y de la falta de respuestas claras o insuficientes, como la de Mariano Rajoy en su discurso en Cataluña ante los suyos...

... ¿Por qué es insuficiente?...

... Porque dice lo que no va a ocurrir, ni referéndum ni separación, pero no dice si se va a contestar algo, si se va a dar alguna respuesta, cómo se va a calmar esa reivindicación independentista que está apoyada, parece, por más de la mitad de la población. Algo habrá que decir.

En ese discurso que menciona, Rajoy afirmó "sé que hay voces que piden la asfixia económica a Cataluña, no las voy a escuchar"

No podría. Además de para embajadas y otras tonterías, Cataluña necesita ese dinero para pagar los hospitales, los médicos y los profesores. ¿Alguien se atrevería desde el Gobierno central a negarle eso para atender servicios básicos? No, lo que yo echo de menos es el enunciado de una política clara con respecto a esas reivindicaciones. Algo habrán pensando, y quizá es lógico cierto sigilo en la estrategia. Pero insisto, a mí me preocupa que haya una independencia de hecho, que no se cumplan las normas constitucionales ni las leyes generales del Estado. Algo de esto hay ya: se aprueba una Ley de Educación y se dice que no se cumple, lo mismo con otras como la de unidad de mercado. Cada vez se cumple menos la legislación del estado en más CCAA, no sólo en Cataluña. Y desde luego no parece que los legisladores autonómicos tengan la Carta Magna en su cabeza todos los días. Por este camino podemos llegar a una solución en la que sólo se mantenga unificado el Ejército, parcialmente las relaciones exteriores y las finanzas públicas, siempre que no haya una alternativa de Agencia Tributaria de Cataluña. El resto, las materias del artículo 149 del que hablábamos antes, cada vez hay menos sobre las que las Cortes Generales legislan.

LD / David Alonso Rincón.

¿Qué opina sobre la polémica del censo para el referéndum, que Barcelona ha dado pero otros como Tarragona no?

Tiene razón el Gobierno en recordar que no se puede dar esos datos porque están bajo el amparo de la Ley de Protección de Datos. Pero volvemos a lo mismo, ahora habrá una sanción o un mandato pero ¿cómo se actúa contra un incumplimiento de la legalidad masivo?

Alfredo Pérez Rubalcaba, bien es cierto que con coste político, parece haber embridado al PSC más catalanista.

Es una buena noticia para España, sobre todo porque los socialistas han sido poco firmes en ocasiones en la defensa de la unidad nacional. Ahora lo hace con claridad y firmeza la presidenta de Andalucía, Susana Díaz, y eso es positivo. Antes les costaba hablar de España.

Unas CCAA muy centralistas

Siguiendo con el secretario general del PSOE, una de sus propuestas estrella en la campaña de 2011 fue la eliminación de las diputaciones provinciales.

Es un asunto con muchas connotaciones políticas. En nuestro informe de 1981 dijimos que tenían que ser una pieza esencial del Estado autonómico. Ante la gran transferencia administrativa las comunidades no tenían la tradición de gestionar que sí tenían las diputaciones desde más de un siglo atrás. Queríamos encomendarles la prestación de los servicios de titularidad autonómica. Fue un fracaso absoluto, no nos hicieron caso. Todas prefirieron centralizar su poder para reafirmar ese nueva realidad competencial y burocrática. Influyó también que desconfiaban de instituciones gobernadas en muchas ocasiones por otros partidos políticos.

Podemos decir entonces que las CCAA son muy centralistas.

Por supuesto, ese fue su espíritu. Todas fueron severamente centralistas. Ahora en el nivel infra-autonómico hay demasiadas entidades de carácter administrativo, se han creado comarcas en casi todas las CCAA, mancomunidades de municipios, todo eso conforma una trama demasiado abultada. Algo hay que eliminar, pero yo no haría de la supresión de las Diputaciones una cuestión general, particularizaría cada caso. Por ejemplo, postularía que se utilizaran en Andalucía, donde tienen entidad e importancia; no sin embargo en Cataluña, donde ni hay tradición ni las quieren; sí posiblemente en Castilla La Mancha...

... En el País Vasco, supongo...

... Sí, también. No cabe una legislación uniforme al respecto.

¿Qué le parece la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) en la que se integran todos los organismos reguladores?

Mal. No sé a qué viene. Pese a que el Gobierno se ha esforzado en buscar modelos, no hay un organismo parecido en toda Europa. Se suele utilizar una cierta concentración cuando los mercados que van a supervisarse son pequeños, pero un mercado de la dimensión de España no es el caso. Además, la UE exige una cierta independencia de alguno de estos organismos ahora eliminados, como el de la Energía o el de las Telecomunicaciones, que no sé si lo van a tener en el marco de la CNMC. Yo creo que el gasto, que era uno de los argumentos fundamentales, se va a reducir poco. Todos tienen las mismas competencias que cuando estaban separados, y no sé si eso va a mejorar la coordinación ¡En este país hacemos unas cosas extraordinarias! A veces imitamos modelos. En la memoria del anteproyecto de Ley de la creación de esa comisión se analiza el modelo alemán, que no es así, se analiza el francés, que tampoco es así... y finalmente encontraron el modelo noruego, que es de absoluta concentración, como éste . Todos sabemos [amplia sonrisa] que es un país exactamente igual que España: en sus características, en su historia, en su organización, en su geografía o en sus dimensiones. Al final el Gobierno encarga un estudio a una consultora multinacional...

... A lo mejor en Noruega...

... [Risas] Sí, habrá allí un becario y al final copian el modelo.

El Premio Nacional de Ensayo es uno de los más importantes y supongo que, tras recibirlo, hablaría usted con importantes miembros del Gobierno, seguro que con el ministro del ramo, José Ignacio Wert. Más allá de las felicitaciones y las palmadas en el hombro ¿han leído el libro?

En esta cuestión se están abasteciendo de su propia sustancia gris, que es mucha, la Administración del Estado tiene muchos recursos intelectuales para abordar éste y cualquier otro problema. Pero sí, no puedo darle más pistas, pero lo han leído todos y con mucho interés.

¿Los ministros?

Sí.

¿Y el presidente?

Creo que sí, no me lo ha dicho él, pero me consta. Por los menos resúmenes del libro.

LD / David Alonso Rincón.

El sillón "r" que ocupó Mingote

¿Cómo están siendo sus primeros meses en la RAE?

Estar aquí es lo mejor que le puede pasar a una persona preocupada por las humanidades como he sido siempre, además de mi profesión de jurista. Pero incluso sólo como jurista también es una satisfacción porque en esta casa siempre ha habido juristas, desde el siglo XVIII. Entonces hubo nombres importantísimos y la tradición se ha mantenido.

Hay gente que defiende una RAE compuesta únicamente por filólogos.

Los especialistas son tan importantes como los filólogos. Por lo que se refiere a mi especialidad hay que tener en cuenta que el lenguaje del derecho es muy habitual en la práctica ordinaria. Sin ir más lejos, los programas informativos de la radio y la televisión se componen en más de la mitad de noticias jurídicas. El vocabulario jurídico es fundamental en la vida de cualquier comunidad, y por eso hay que mantenerlo al día. Además, la RAE tiene problemas como tal institución, de gobierno interior, de los que nos tenemos que ocupar nosotros. Si sólo hubiese juristas y no gramáticos tendría sentido criticar el reparto gremial, pero este está muy medido, hay también científicos o economistas y los filólogos lo aprecian.

En su discurso agradeció a quienes le habían propuesta para ocupar el sillón "r", entre ellos el recientemente fallecido Eduardo García de Enterría, al que se ha referido antes como uno de sus maestros y persona clave en la configuración de la España de hoy. ¿Se le ha hecho justicia?

A los que le conocíamos bien nos ha sorprendido la escasa repercusión mediática de su muerte, aunque quizá influya que era una persona de avanzada edad, retirada hacia tiempo de los asuntos públicos. Pero en ámbitos académicos como la Facultad de derecho de la Universidad Complutense de Madrid o incluso en la RAE, se le está reconociendo como merece. Precisamente estoy preparando su necrológica oral que haremos en este casa dentro de unos días.

También tuvo unas palabras para su predecesor, Antonio Mingote.

Era alguien muy estimado en la RAE. Seguramente los puristas por los que me preguntaba antes podrían decir que era simplemente un dibujante o un humorista. No era ni una cosa ni otra, se expresa con otros medios. Aportó su gran sabiduría.

LD / David Alonso.

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