1. Los hechos: la intervención de Caja Castilla–La Mancha
El domingo 29 de marzo el Banco de España anunció la intervención de Caja Castilla-La Mancha (CCM), pocas horas después de que, en los medios digitales, se hubieran desatado las especulaciones al respecto, al haberse difundido que el presidente de esa entidad, Juan Pedro Hernández Moltó, se encontraba reunido desde poco después del mediodía con los dirigentes del organismo supervisor. La decisión se había tomado por la Comisión Ejecutiva del Banco de España el día anterior, sábado, y se había comunicado, tal como establece la Ley 26/1988, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, al ministro de Economía. El Banco de España ejercía así su competencia para intervenir cualquier "entidad de crédito [que] se encuentre en una situación de excepcional gravedad que ponga en peligro la efectividad de sus recursos propios o su estabilidad, liquidez o solvencia", según señala el artículo 31 de la mencionada ley, y lo hacía sustituyendo provisionalmente los órganos de administración y dirección de CCM, pues, en efecto, la intervención llevaba aparejado el cese inmediato de la totalidad del Consejo de Administración de la entidad y el nombramiento de tres funcionarios del banco central, que inmediatamente tomaron el control.
Tal vez a las personas que desconocen la operativa bancaria les haya podido sorprender una decisión como esta, pues implica una injerencia radical del poder del Estado –que, en este caso, se ejerce de forma autónoma por parte del Banco de España– sobre una entidad privada, aunque de carácter social, cuyos órganos de gobierno están controlados por el poder político regional y local, en este caso principalmente por el gobierno autonómico. Pero no hay nada de extraño en ello, toda vez que el sistema financiero está sujeto a un régimen especial de supervisión administrativa, singularmente intenso, debido a su carácter institucional, más allá del hecho de que los bancos y cajas de ahorro son también empresas. Ese carácter institucional se deriva de la ineludible necesidad de que las entidades financieras ejerzan como intermediarias en las relaciones económicas, sosteniendo el sistema de pagos y canalizando los flujos de ahorro hacia los inversores, sustentando su papel sobre la confianza de los demás agentes económicos. Por tanto, no hay nada de extraordinario en la intervención de CCM, más allá del hecho de que sólo excepcionalmente suelen plantearse situaciones de insolvencia, inestabilidad o falta de liquidez entre las entidades financieras.
En efecto, la situación de CCM había llegado a tal extremo. Ya desde el final del año pasado se venía apuntando que pasaba por un momento delicado para su liquidez y solvencia. En febrero los rumores tomaron carta de naturaleza cuando se supo que esta caja de ahorros había iniciado negociaciones con Unicaja –una de las entidades financieras más importantes de Andalucía– para una eventual fusión. La operación se planteaba como una salida posible a la crisis de CCM, toda vez que, al ser absorbida por una caja más grande, sus desequilibrios patrimoniales y sus problemas de solvencia –derivados de un alto nivel de morosidad en los créditos que tenía concedidos– quedarían disueltos en los balances más saneados de Unicaja. Además, el Banco de España apoyaba esta solución –pues, para la estabilidad del sistema financiero, siempre es mejor este tipo de actuaciones que la intervención sobre las entidades para su eventual liquidación–; y también lo hacía la cúpula dirigente del PSOE, no en vano este partido gobierna en Castilla–La Mancha y en Andalucía, y de esta manera se podían ocultar mejor las posibles responsabilidades en las que pudieran haber incurrido los máximos responsables de CCM vinculados con dicha formación.
Ahora se ha sabido que el Banco de España y el Gobierno tenían preparada la intervención desde hacía tres meses, según ha revelado Miguel Ángel Fernández Ordóñez en el Congreso de los Diputados. La operación se demoró, sin embargo, todo lo posible, hasta el momento en el que la negociación para la fusión entre CCM y Unicaja encalló definitivamente. El Gobernador del Banco de España ha justificado esta demora alegando la salvaguarda del dinero de los contribuyentes; un argumento éste cogido por los pelos, pues la institución que preside estaba dispuesta a emplear ese mismo dinero para satisfacer los requerimientos de Unicaja, aunque al parecer con el límite de 1.500 millones de euros.
El hecho cierto es que los órganos rectores de Unicaja desconfiaban con respecto a las cifras que se les habían presentado, tanto por parte de CCM como del Banco de España. Éste avalaba antes de la intervención la cifra de 1.446 millones de euros en créditos morosos proporcionada por CCM, equivalente al 7,24 por 100 de todos los concedidos. Pero, según se ha sabido después de la intervención, la morosidad ascendía realmente a 2.480 millones, siendo la tasa correspondiente del 14,5 por 100. Por otra parte, Unicaja había encargado una auditoria a Price Waterhouse Coopers que estimaba, de forma provisional, un desajuste patrimonial potencial de 3.000 millones, admitiéndose la posibilidad de que fuera aún más amplio. Tal desajuste se habría gestado como consecuencia de un conjunto de operaciones de crédito fallidas con diversos promotores inmobiliarios, al parecer muy bien conectados con el poder político regional, encarnado en la figura del presidente autonómico, José María Barreda, y en la de su predecesor, el actual presidente del Congreso de los Diputados, José Bono. A mediados de marzo se había informado de que sólo veinte empresarios debían a CCM 3.136 millones como consecuencia de préstamos que se consideraban incobrables. Para terminar de agravar las cosas, según se supo tras la intervención, esta situación se había tratado de ocultar mediante operaciones de refinanciación e incluso a través de la participación de CCM en el capital de las empresas deudoras que se habían incorporado a su corporación industrial.
Además, el apoyo que el Banco de España estaba dispuesto a prestar a la operación de fusión, a través del Fondo de Garantía de Depósitos de las Cajas de Ahorros, se consideró muy insuficiente. La entidad supervisora ofrecía unos 1.500 millones, pero Unicaja reclamaba más de 3.000. Esta última cantidad fue, a su vez, rechazada por la Comisión Gestora del Fondo, con lo que la operación de fusión no podía salir adelante.
El viernes 27 de marzo la situación era ya desesperada. A partir de septiembre de 2008 CCM había visto cómo se reducían drásticamente los fondos que las demás entidades financieras le prestaban en el mercado interbancario. Y desde mediados de febrero del año siguiente, después de la dimisión de varios consejeros nombrados por el PP, se estaba produciendo una continua retirada de fondos por parte de los depositantes. Las cifras a las que ha aludido un portavoz del Gobierno regional, no confirmadas por el Banco de España, ascienden a 700 millones de euros. Un informe interno de CCM ha señalado que, sólo en marzo, los depósitos de los ahorradores se habían reducido en 330 millones, hasta quedar en 20.829 millones. Tal retirada de fondos –que, en términos relativos, es equivalente al 1,6 por 100 de los depósitos realizados por los clientes– no es irrelevante, pues, debido a los estrechos márgenes en los que se desenvuelve el negocio bancario, podía desestabilizar el balance de la entidad, evidenciando su quiebra. De la misma manera, tampoco es irrelevante la circunstancia de que el propio Gobierno regional fuera uno de los clientes más activos en esa retirada de fondos. Tras la intervención se ha sabido que, en marzo, la Junta de Castilla–La Mancha sacó 144 millones de euros de las cuentas que tenía abiertas en CCM. Aunque ello se ha justificado en razón del pago de "las obligaciones a las que tienen que hacer frente los organismos dependientes de la Junta", no debe olvidarse que los depósitos de las Administraciones Públicas en las entidades financieras no se encuentran respaldados por el Fondo de Garantía de Depósitos.
Ese viernes, el gobernador del Banco de España recibió por última vez al presidente de Unicaja para urgirle a la fusión. La sangría en los depósitos de CCM y el hecho de que sus cuentas de 2008 no pudieran ser aprobadas antes de que venciera el primer trimestre debido a los desacuerdos entre los auditores y el Consejo de Administración hacían impostergable adoptar una decisión. El presidente de Unicaja, con el apoyo del Gobierno de Andalucía, se negó a respaldar la operación. La intervención era ya la única opción que quedaba y se ejecutó de manera inmediata.
2. La actuación del Banco de España… y la del Gobierno
Una vez sintetizados los principales hechos conocidos, podemos adentrarnos en el análisis de la actuación del Banco de España y en la del Gobierno. Ambas deben ser consideradas de manera separada, pues aunque parece razonable que las dos instituciones coordinen sus políticas, cada una actúa bajo responsabilidades y regulaciones diferentes. El Banco de España tiene como misión fundamental la preservación de la estabilidad y solvencia de las entidades financieras individualmente consideradas, para así asegurar la estabilidad del sistema financiero en su conjunto. Para ello goza de plena autonomía, y sólo debe sujetarse a criterios de naturaleza técnica y no política, pudiendo entrar por tanto en colisión con los intereses e incluso con las decisiones del Gobierno. Éste, por el contrario, tiene una naturaleza política, de manera que sus actuaciones tendrán principalmente ese carácter, incluso cuando estén inspiradas en los mejores conocimientos que proporciona el análisis económico. Lógicamente, tanto el Banco de España como el Gobierno han de desenvolverse dentro del marco jurídico establecido por las normas nacionales y por los acuerdos de carácter supranacional en los que participa España. Veamos entonces, bajo esas premisas, cuáles han sido los elementos más esenciales del caso que nos ocupa.
2.1. El Banco de España actuó demasiado tarde
Ya se ha señalado que el Banco de España, en concertación con el Gobierno, tenía preparada su intervención tres meses antes de hacerla efectiva. El gobernador, en comparecencia parlamentaria, declaró, según fuentes periodísticas: "Si no hubiese habido problemas de liquidez, seguiríamos mareando la perdiz". No parece que ésta sea la mejor actitud cuando se reconoce que CCM afrontaba "serios problemas" como consecuencia de "una inadecuada gestión de riesgos y una potente expansión del negocio que se financió en buena parte a través del recurso a los mercados de renta fija internacionales, generando importantes desequilibrios". Más aún, el gobernador desveló ante los diputados que "ya en 2003 [el Banco de España] recomendaba a los administradores de esta caja que reflexionasen sobre el volumen [de recursos] dedicado a la actividad promotora [inmobiliaria]", y que, tras una inspección, en julio de 2008, se constató "un empeoramiento en la calidad de la inversión crediticia", hasta tal punto que hubo que exhortar a sus directivos a "encontrar una solución" que asegurase la "viabilidad futura" de la entidad, "preferentemente integrándose con otra caja de ahorros".
Por tanto, pasaron nueve meses desde que el Banco de España instó a CCM a fusionarse con otra entidad. Durante una buena parte de ese período los administradores de CCM, en vez de aprestarse a cumplir con la recomendación del órgano supervisor, trataron de desarrollar una huída hacia delante refinanciando créditos fallidos concedidos a promotores inmobiliarios y participando en el accionariado de sus empresas, cuando en ese momento se sabía que sus dificultades financieras serían crecientes, pues la burbuja inmobiliaria había empezado a desinflarse desde hacía un año. El Banco de España conocía estos extremos, pero prefirió no ejercer sus competencias sancionadoras y de intervención hasta que fue inevitable. Y al actuar de esta manera es evidente que coadyuvó, aunque sólo sea por omisión, al deterioro extremo de la situación financiera de CCM.
Por tanto, creo que puede afirmarse que el Banco de España actuó demasiado tarde. "Los objetivos últimos [de la intervención] son proteger los ahorros de los depositantes y acreedores, evitar convulsiones en los mercados y preservar la estabilidad del conjunto del sistema financiero", dijo el gobernador. No cabe duda de que estos objetivos se hubieran abordado mejor si la intervención del Banco de España se hubiese llevado a cabo con anterioridad, a partir del momento en que se evidenció el incumplimiento de sus recomendaciones; es decir, a principios del año 2009. ¿Por qué no fue así? Esta es una cuestión que, por el momento, hasta que no se conozcan más detalles del proceso, no puede responderse y sólo puede ser objeto de hipótesis. Desde mi punto de vista, la más plausible es que el Banco de España, seguramente por la extracción partidaria de su gobernador, ha tenido en cuenta los intereses políticos del partido socialista para pausar sus decisiones, de manera que subordinó éstas a aquéllos hasta que ya no fue posible aguantar más.
2.2. El expediente a los consejeros de CCM señala la existencia de graves irregularidades en su gestión
El 4 de abril el Banco de España anunció la apertura de un expediente sancionador a los quince miembros del Consejo de Administración de CCM, en aplicación de las normas de disciplina bancaria que se contienen en la Ley 26/1988. Se imputó a dichos consejeros infracciones muy graves, por llevar la contabilidad de la entidad con irregularidades esenciales que impiden conocer su situación patrimonial y financiera. Más en concreto, se aludió a que la cuenta de pérdidas y ganancias de 2008 reflejó unos beneficios de 30 millones de euros, cuando tenía que haber arrojado una pérdidas de unos 1.000 millones. Asimismo, el expediente señaló el incumplimiento del deber de veracidad informativa para con los depositantes, los prestamistas y el público en general; y también se refirió a las deficiencias existentes en el control de riesgos.
El mero hecho de la apertura de este expediente –del que pueden desprenderse sanciones muy cuantiosas, de hasta 150.000 euros, además de la inhabilitación para el ejercicio de cargos de administración bancaria durante diez años– señala que el Banco de España ha encontrado irregularidades muy importantes en la gestión de CCM. Ello no vendría sino a confirmar lo que los inspectores de la entidad supervisora ya habían detectado antes de la intervención, aunque no hubieran accedido a toda la información necesaria.
Pero la cuestión fundamental a este respecto no es que se hayan corroborado los problemas de CCM, sino que, de nuevo, se actuó demasiado tarde, cuando el daño causado a la entidad era muy cuantioso. Esta parsimonia en el ejercicio de la potestad sancionadora del Banco de España pone de relieve varios problemas:
- que sus procedimientos de supervisión son insuficientes para detectar eventuales irregularidades en la administración de las entidades bancarias;
- que su capacidad real para disciplinar a los administradores bancarios está lastrada por deficiencias en su autoridad;
- que esa capacidad de disciplina está mediatizada por los intereses políticos del gobernador cuando son coincidentes con los del partido que ejerce la influencia principal sobre el gobierno de las entidades investigadas.
Cuál sea la importancia de estos problemas en el caso que nos ocupa es pronto para establecerlo, pues no se dispone de toda la información necesaria. Pero no cabe descartar que nos encontremos ante una combinación de todos ellos.
Añadamos a lo anterior, como nota marginal aunque no irrelevante, que no deja de ser particularmente sangrante el hecho de que los consejeros de CCM –que presuntamente son responsables de graves irregularidades– se hayan premiado a sí mismos con importantes aumentos retributivos. Así, entre 2004 y 2007 el conjunto de sus sueldos casi se duplicó, al pasar de 1,06 a 1,94 millones de euros al año; las pensiones y seguros de vida a los que tenían derecho por pertenecer al Consejo se triplicaron, pasando de 0,07 a 0,23 millones; lo mismo ocurrió con las dietas percibidas por la asistencia a los consejos de las empresas participadas por CCM, que pasaron de 0,08 a 0,27 millones; y, finalmente, los créditos recibidos de CCM por esos consejeros se multiplicaron por 4,6, pasando de 0,24 a 1,10 millones. Alguno de esos consejeros ha declarado a la prensa: "Al Consejo nos llegaban todas las operaciones aprobadas por la correspondiente división de riesgos, nosotros no aprobábamos nada"; y añadido que se enteraron de que CCM no tenía beneficios, sino pérdidas, en una comida celebrada sólo dos días antes de la intervención del Banco de España. Si esto fuera así, resultaría evidente que las retribuciones citadas sólo serían el precio del silencio.
2.3. Los argumentos de la intervención del Banco de España y el discurso político del Partido Socialista
El Banco de España ha sido parco en la argumentación de su decisión de intervenir CCM. En su comunicado del 29 de marzo se limitó a señalar que su Comisión Ejecutiva la había adoptado al constatar que la búsqueda de una solución para CCM en el marco de la actuación del Fondo de Garantía de Depósitos no había fructificado, no sin antes dejar bien sentado lo siguiente: "Caja Castilla-La Mancha tiene un patrimonio neto positivo y es, por tanto, una entidad solvente, pero tanto la situación de su capital regulatorio como sus perspectivas financieras aconsejaban buscar soluciones que garantizaran su futuro".
El gobernador del Banco de España, en su comparecencia parlamentaria del 2 de abril, insistió en el mismo argumento: "Quiero reiterar que la entidad presenta a 31 de diciembre de 2008 un patrimonio neto contable positivo incluso después de registrar los ajustes estimados por la inspección" –una inspección que, por cierto, en ese momento no estaba cerrada, según reconoce el alto directivo de la entidad supervisora–; por ello, no presentaba "ningún agujero patrimonial". Y añadía: "No quiero dar a entender que la entidad presente un adecuado perfil regulatorio puesto que (…) no cumple los mínimos exigidos de recursos propios regulatorios". "La normativa de solvencia española exige a las entidades de crédito mantener un coeficiente mínimo de recursos propios del 8 por 100 de sus activos ponderados por riesgo", y CCM en esos momentos no estaría "cubriendo dicha exigencia". Por consiguiente, de lo señalado por el gobernador del Banco de España cabe deducir que CCM, al no cubrir los requisitos normativos de solvencia, sería una entidad insolvente. Pero él mismo se apresuró a puntualizar que no era así: "Ello [es decir, su consideración sobre la falta de cobertura de las exigencias de solvencia] no significa que [CCM] sea una entidad insolvente".
Este galimatías incomprensible, según el cual CCM puede a la vez ser y no ser una entidad insolvente, sólo puede ser explicado porque el gobernador está teniendo en cuenta distintas formas de valoración de los activos de la caja, básicamente de su cartera de préstamos y créditos. Éstos, en determinados casos, están sujetos a morosidad o bien son incobrables porque las garantías que los respaldan se han desvalorizado fuertemente –como ha ocurrido con los vinculados a operaciones inmobiliarias–, por lo que su riesgo ha aumentado. Ello, de acuerdo con las normas reguladoras, obliga a aumentar también el capital de la caja o sus reservas –por ejemplo, constituyendo una provisión por la morosidad–, pues si no se hiciera así, entonces no habría equilibrio entre el activo y el pasivo en el balance de la entidad y aparecería un desequilibrio patrimonial. Pero lo que el gobernador estaba diciendo es que si se es más laxo en cuanto a los criterios contables –por ejemplo, valorando las garantías de los préstamos de acuerdo con los precios anteriores a su desvalorización en el mercado–, entonces es posible hacer desaparecer el desequilibrio y aparentar que la entidad carece de problemas de solvencia.
Pero sigamos con el discurso del gobernador. He mencionado antes que la auditoria encargada por Unicaja a Price Waterhouse Coopers estimaba que en CCM había un desajuste patrimonial de 3.000 millones de euros. Pues bien, como por ensalmo, el gobernador, en su comparecencia parlamentaria, después de aludir al Real Decreto-Ley 4/2009, en el que el Gobierno aprobó un aval de hasta 9.000 millones para cubrir el crédito otorgado por el Banco de España a CCM, añadía: "Nuestra previsión de utilización gira alrededor de los 3.000 millones".
¿Por qué el Banco de España, en vez de ajustarse a la consideración del balance de CCM dentro del marco de la regulación bancaria que le corresponde supervisar, se ha introducido en especulaciones de otra índole que, además, ha sido incapaz de aclarar? De nuevo planea sobre su actuación la sombra de la militancia política del gobernador. Sus argumentos han estado condicionados por el interés del Gobierno y del Partido Socialista en ocultar las graves deficiencias en la gestión de CCM –no se olvide que su presidente ha sido promovido por el PSOE y es militante de este partido, y que son los intereses del Gobierno socialista de Castilla-La Mancha los que están en juego– y en aparentar que sus problemas son sólo de liquidez en el corto plazo.
En efecto, el preámbulo del Real Decreto–Ley 4/2009 es muy ilustrativo a este respecto cuando señala, como única justificación de la medida: "El Banco de España ha comunicado al ministro de Economía y Hacienda que la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha requiere la provisión de una financiación extraordinaria para superar sus dificultades transitorias de liquidez y así posibilitar su operativa y el cumplimiento de todas sus obligaciones frente a depositantes y acreedores". Y aún más clarificadoras han sido las declaraciones de José María Barreda, presidente del Gobierno regional castellano-manchego, cuando señala que, aunque las dificultades de CCM son "públicas y notorias", su causa estriba en que "ha habido una campaña sistemática y sostenida en el tiempo de descrédito" y en que "algunos sectores han alentado rumores acerca de la viabilidad de la caja". O sea, toda una conspiración incomprensible para este político, pues "si se ponen en balance los activos y pasivos de la caja, los activos superan muy claramente a los pasivos"; aunque, añade para puntualizar su propia afirmación, introduciendo una contradicción insuperable, "en este momento hay algunos bienes patrimoniales que no se podrían ejecutar".
2.4. El Banco de España, el Gobierno y la política de estabilización financiera
En la intervención de CCM existe un elemento colateral, aunque significativo, que es preciso resaltar para poner de manifiesto que la política de estabilización financiera, tal como se está llevando en la práctica cotidiana, incurre en severas contradicciones que, por una parte, alientan las situaciones de riesgo moral que se pueden dar en el negocio bancario y, por otra, introducen un sesgo perverso en el sistema, una especie de ley de Gresham aplicada al sector financiero, según la cual las entidades quebradas en virtud de sus propios errores de gestión, que se benefician preferentemente de la intervención estatal y que, por tanto, no obedecen a las inexorables reglas de la competencia, pueden acabar desplazando a las de mayor solvencia que sí se ven sujetas a ésta.
Ese elemento colateral se deriva del hecho de que CCM ha sido beneficiaria de compras de activos por parte del Fondo de Adquisición de Activos Financieros instituido por el Real Decreto-Ley 6/2008, y ahora, en virtud de la intervención del Banco de España avalada por el Gobierno, lo va a ser también del sistema de avales a las entidades financieras creado en el Real Decreto-Ley 7/2008. Ambos instrumentos de la política de estabilización financiera fueron creados en el marco de las medidas acordadas por el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea el día 7 de octubre de 2008, y por los gobiernos de la zona del euro cinco días más tarde, con el fin de afrontar las consecuencias de la crisis financiera internacional sobre los sistemas bancarios europeos. El Banco de España, en su Informe de Estabilidad Financiera de noviembre del 2008, dio cuenta puntual de esos acuerdos y de su plasmación en las medidas adoptadas por los distintos países, señalando asimismo los cuatro principios generales a los que éstas debían ajustarse. Esos principios son los siguientes:
- "En primer lugar, se diseñan mecanismos que facilitan la financiación a las entidades de crédito (…) limitados en su cuantía y vigencia [y] destinados a las entidades que operan en los países de la zona del euro siempre que satisfagan, al menos, los requerimientos mínimos de capital regulatorio". Anote el lector la frase subrayada, pues es relevante para lo que más adelante se señala.
- "En segundo término, los Estados podrán reforzar el capital de las entidades de crédito (…) a través de la adquisición de acciones preferentes o algún otro instrumento de características similares". El lector comprenderá inmediatamente que este tipo de instrumento, aunque previsto en las medidas estabilizadoras españolas, no ha sido utilizado en el caso de CCM.
- "En tercer lugar, se plantea un compromiso explícito para evitar la quiebra de instituciones financieras relevantes". Observe el lector que la intervención del Banco de España en CCM se ha arbitrado a pesar de que el Gobierno considera que esta entidad es poco importante, o que, más bien, según el presidente Rodríguez Zapatero, sólo tiene una importancia "relativa", pues únicamente representa el 0,8 por ciento de los activos del sistema financiero español. No es extraño, por ello, que el vicepresidente y ministro de Economía considerara que la decisión tomada era "menor, de trámite", y que tenía un significado "más simbólico que económico".
- "En cuarto lugar, se emplaza a las autoridades competentes a que consideren la necesidad de asegurar la flexibilidad suficiente en la implementación de las normas contables de valoración". Tal vez sea por esto por lo que el gobernador del Banco de España considera que, en una conjunción de contrarios digna del mejor materialismo dialéctico, CCM es solvente e insolvente a la vez.
Vayamos con el primero de esos principios. Si los instrumentos extraordinarios de financiación de las entidades de crédito –como el Fondo para la Adquisición de Activos Financieros (FAAF), según recuerda el Banco de España– sólo debieran haber canalizado sus recursos hacia los bancos o cajas de ahorro que cumplen con los requisitos de capital regulatorio, entonces CCM no tendría que haberse beneficiado de ellos. Pero no ha sido así. La página web del FAAF es muy clara a este respecto cuando incluye a CCM entre las entidades que han obtenido financiación en sus subastas. Más en concreto, señala que la cantidad total que ha percibido es de 244.521.910 euros.
Es sorprendente que si el Banco de España conocía que CCM no cumplía con los requerimientos de solvencia –y, por tanto, de capital regulatorio–, sus funcionarios no lo hubiesen puesto en conocimiento del Consejo Rector del FAAF. A este respecto, no está de más recordar que tres representantes de la entidad supervisora forman parte del Comité Técnico del FAAF, cuya misión es asesorar a la Comisión Ejecutiva de éste. Tal asesoramiento ha sido efectivo, de manera que, según recuerda el Banco de España en su Primer Informe a la Comisión Ejecutiva del Fondo, remitido al Congreso de los Diputados, el citado comité ha elaborado, en todos los casos, "un informe técnico que contiene una propuesta de adjudicación motivada". En otras palabras, CCM ha accedido de una manera impropia a la financiación extraordinaria del Estado gracias a la negligencia del Banco de España, al haber omitido sus representantes la información al FAAF acerca de la situación real de dicha entidad con respecto al capital regulatorio.
Pero si sorprendente es lo que se acaba de señalar, más inaudito resulta que el Gobierno, al aprobar el aval de 9.000 millones de euros para garantizar las obligaciones derivadas de la financiación que otorgue el Banco de España a CCM en virtud de su intervención, haya imputado esa cuantía al sistema de avales del Estado a las operaciones de financiación nuevas que realicen las entidades de crédito residentes en España, instituido en el Real Decreto-Ley 7/2008. Y ello por dos motivos: primero, porque ese sistema de avales forma parte de los mecanismos extraordinarios de financiación para cuyo acceso es exigible el cumplimiento de los requisitos de capital regulatorio; y segundo, porque difícilmente se puede justificar que la operación de intervención del Banco de España en CCM esté contemplada entre los supuestos regulados por la norma que se acaba de mencionar –es decir, "las emisiones de pagarés, bonos y obligaciones admitidas a negociación en mercados secundarios oficiales españoles".
Está claro, por tanto, que la intervención de CCM no encaja de ninguna manera en el diseño de la política de estabilización financiera que aprobó el Gobierno en octubre de 2008 y convalidó el Congreso de los Diputados a los pocos días de publicarse las correspondientes normas extraordinarias. Y está claro también que ese mismo Gobierno, con la ayuda del Banco de España, ha hecho caso omiso de sus propias reglas para actuar en el caso de CCM con la única finalidad de salvar la imagen pública de los gestores del Partido Socialista. Al actuar así, ambas instituciones, Gobierno y Banco de España, han bastardeado la política de estabilización financiera, haciéndole perder credibilidad. Más aún, se han apartado de una forma deliberada de las reglas de la competencia arbitradas por la Comisión Europea para hacer aceptable dicha política; y al hacerlo han podido convertir los recursos vertidos sobre CCM en una ayuda prohibida por el Tratado de la Comunidad Europea. No sorprende, por ello, que la Comisión Europea, según ha declarado el portavoz de la Comisaría de la Competencia, esté recabando información para determinar "si ha habido ayudas de Estado y si se han respetado las reglas sobre ayudas públicas".
Siendo esto así, el Congreso de los Diputados no tuvo empacho en convalidar, con el único voto negativo de UPyD, el Real Decreto-Ley 4/2009, con el que el Gobierno avaló la intervención del Banco de España. Tal convalidación conculcó la letra y el espíritu de la política de estabilización financiera adoptada por España en concordancia con los demás países de la Unión Europea, singularmente con los de la zona del euro. Al convalidarse sin más esa norma, se avaló la arbitrariedad con que había actuado el Gobierno al vincular su respaldo a los créditos que el Banco de España otorgue a CCM con los instrumentos de la política de estabilización financiera. A este respecto, no está de más recordar que el Congreso de los Diputados aprobó unánimemente el 24 de marzo una proposición no de ley, a propuesta de UPyD, en la que se le señalaba al Gobierno lo siguiente: "En ningún caso las intervenciones del Estado, en el marco de las medidas de estabilización financiera, deben sustituir a las que, en su caso, pudiera tener que adoptar el Banco de España para intervenir en entidades financieras".
Es cierto, sin embargo, que si el Real Decreto-Ley 4/2009 no se hubiera convalidado podría haberse planteado una situación de hecho muy delicada, pues se habría mostrado la incapacidad del Gobierno español para afrontar una eventual quiebra bancaria, con los consiguientes efectos negativos sobre la confianza internacional en el sistema financiero español. Pero tampoco cabe despreciar la posibilidad de que la medida arbitrada en esa norma pueda acabar siendo considerada una ayuda de Estado que, por estar prohibida, tendría que ser reintegrada al Tesoro, dando así lugar a una situación equivalente a la anterior. La solución a este dilema podría haber venido de una tramitación del Real Decreto-Ley como proyecto de ley con el compromiso del Gobierno para, en el trámite parlamentario, propiciar una solución alternativa a la financiación del aval, imputándolo a una ampliación del límite que, a este respecto, se estableció en el artículo 54 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009. Una sencilla solución como ésta habría resuelto el galimatías en el que, acuciado por sus problemas políticos, se había metido el Gobierno. Pero también es verdad que si se hubiera autoenmendado, entonces habría hecho palmaria su propia debilidad.
3. Las lecciones del caso CCM
Los hechos descritos y las consideraciones analíticas que se han efectuado en las páginas precedentes permiten establecer algunas conclusiones orientadas hacia la política económica. Cuatro son, a este respecto, las lecciones que a mi modo de ver pueden extraerse del caso CCM.
En primer lugar, es evidente que el marco institucional del sistema financiero requiere cambios urgentes para que puedan abordarse las crisis bancarias en condiciones de eficacia. El gobernador del Banco de España lo señaló al concluir su comparecencia sobre el caso CCM en el Congreso de los Diputados. Allí apuntó la necesidad de que las cajas de ahorro puedan ampliar más fácilmente sus recursos propios, aunque no se refirió a la urgente necesidad de desvincular la gestión de estas entidades de la influencia inmediata de los gobiernos regionales o locales, así como de los partidos políticos y sindicatos. Una mayor profesionalización de los administradores de las cajas, evitando que sus cargos dependan de los intereses partidarios, es imprescindible para que su gestión se guíe únicamente por los criterios de eficiencia. Y para ello se necesita una revisión radical de legislación estatal y autonómica sobre las cajas que convierta a estas entidades en sociedades anónimas, las reconduzca hacia los fines sociales que inspiraron su creación e impida que sus órganos rectores se repartan entre los actores políticos.
Una vía a través de la cual se pueden abordar ambos problemas –el de la ampliación de los recursos propios y el de la exclusión de los actores políticos en la gestión– es profundizar en el carácter privado de las cajas de ahorro –que, no se olvida, aun cuando tienen una naturaleza social, son de fundación privada– mediante su conversión en sociedades anónimas. Para ello, su capital fundacional tendría que dividirse en acciones. Una parte sustancial de ese capital podría atribuirse a la Obra Social de cada caja, convertida ésta previamente en fundación. Otra se quedaría en manos de los entes autonómicos o municipales promotores de las entidades. Y otra, en fin, podría ser ofrecida a los impositores para que suscribieran, a través de la Bolsa de Valores, el capital correspondiente. A partir de ahí, el juego del mercado pondría la gestión de la institución en la línea del lucro mercantil, la competencia y la eficiencia.
El gobernador del Banco de España también aludió a la necesidad de que se modifique la regulación del Fondo de Garantía de Depósitos, para evitar el recurso al aval del Gobierno en las operaciones de intervención. En este sentido, parece imprescindible un refuerzo de los recursos de que dispone dicho fondo, pues de otra manera no es posible esperar que, si la crisis de solvencia se extiende sobre más entidades, quepa hacer efectiva la garantía de 100.000 euros a los depositantes, aprobada dentro del paquete de medidas de estabilización financiera, sin ocasionar severas tensiones sobre las cuentas públicas.
En segundo término, debe destacarse que, en el asunto CCM, la actuación del gobernador del Banco de España y, seguramente, la de la Comisión Ejecutiva de esta entidad ha sido deplorable. Como se ha destacado antes, esa actuación ha estado muy influida por intereses de naturaleza partidaria, de manera que la militancia política del gobernador ha lastrado su independencia y, con ella, la autonomía misma de la institución que preside. La gravedad del momento actual aconseja no proceder a su relevo, pero ello no impide exigir que haya una voluntad firme de rectificación para que acontecimientos como los que se han vivido no vuelvan a repetirse. La autonomía del Banco de España y la independencia de su gobernador son elementos imprescindibles para asegurar una eficaz gestión de las tareas de supervisión, incluidas las de intervención y disciplina de las entidades crediticias, que esta institución tiene encomendadas.
Un tercer aspecto por considerar es el que se refiere al mensaje, implícito en su intervención, que ha transmitido el Banco de España a las entidades financieras. Ese mensaje alude a la voluntad inequívoca de la institución supervisora de no dejar caer ningún banco o caja de ahorros, con independencia de su dimensión. Si los acuerdos europeos se refieren en esto a las entidades financieras relevantes, la política española elude esa restricción, principalmente por la implicación partidaria que tienen las cajas de ahorros. Pero al emitirse este mensaje también se incentiva que los administradores bancarios incurran en situaciones de riesgo moral. Como es sabido, el riesgo moral se da en aquellas situaciones en las que los gestores se benefician de las ganancias a las que conducen sus decisiones pero no afrontan las pérdidas que eventualmente se produzcan, pues éstas se trasladan a un tercero.
Es evidente que el Banco de España y el Gobierno deben corregir esta orientación permisiva de su política si se quieren eludir los problemas del riesgo moral. Unos problemas que podrían ser muy importantes en las entidades que, ante el deterioro de su situación patrimonial, emprenden una huida hacia delante incurriendo en riesgos crecientes que dañan severamente su solvencia. El caso de CCM se ajusta a este patrón, que podría repetirse.
Tal corrección podría hacerse a partir de dos elementos. El primero debe ser la transmisión de un mensaje claro al sector financiero, en el sentido de que no se van a tolerar las situaciones de insolvencia –incluso meramente potencial– y de que el Estado no va a acudir al rescate de cualquier entidad, de manera que no se excluya la quiebra de alguna; y el segundo, la presentación urgente en el Congreso de los Diputados de un proyecto de ley que endurezca penal y patrimonialmente la exigencia de responsabilidades a los consejeros y directivos de las entidades financieras.
Todo ello sin olvidar el caso concreto de los administradores de CCM. El expediente disciplinario abierto por el Banco de España es insuficiente, por su naturaleza estrictamente administrativa, para depurar todas las responsabilidades en las que hubieran podido incurrir. Por ello, es necesario que el caso se plantee ante los tribunales de justicia, seguramente dentro de la jurisdicción mercantil. Una decisión del Gobierno instando la actuación urgente de la Fiscalía, así como su personación en el proceso a través de la Abogacía del Estado, para defender el interés público, sería muy conveniente.
Por último, parece necesario que la política de estabilización financiera esté acompañada de un plan específico para ajustar la capacidad del sector crediticio. Éste, al amparo de la burbuja inmobiliaria, ha crecido desmesuradamente, de tal manera que la mayor parte de los observadores estiman que, en él, existe un exceso de oficinas, trabajadores y cajeros automáticos. Tal exceso podría rondar, en el caso de las cajas de ahorro, el 50 por 100 de las sucursales y un tercio de los empleados. El plan de ajuste, que debiera estar supervisado por el Banco de España, no sólo permitiría reducir los costes, sino obtener fondos, a través de la venta de activos, facilitando así el proceso de saneamiento del sector. Y su materialización podría conllevar la realización de operaciones de fusión destinadas al fortalecimiento patrimonial de las entidades afectadas.
A este respecto, conviene señalar, en contra de una doctrina política que empieza a ser dominante, que los problemas de solvencia de las entidades financieras no son un mero problema de dimensión. Por ello, su solución no debe concebirse como un mero proceso de fusiones de cajas, como si las fusiones fueran la tabla de salvación a la que ineludiblemente hubiera que agarrarse. Se intentó en el caso de CCM uniéndola con la andaluza Unicaja, una operación basada en la afinidad política de los gobiernos autonómicos que debían dar su autorización para realizarla, y fracasó. Pero, más allá de esta operación, afortunadamente frustrada, lo relevante es que las fusiones gozan de muy poco respaldo empírico que avale su interés como estrategia de salida a la crisis para las entidades financieras. Los estudios disponibles sobre esta materia dejan claro que la gran dimensión no mejora la eficiencia de bancos y cajas, pues el tamaño óptimo en el negocio bancario –es decir, aquel en el que los costes se reducen al mínimo– es más bien el de una entidad mediana de las que operan en el mercado español. Además, esos estudios revelan que en seis de cada diez fusiones no se alcanzan las tasas de rentabilidad esperada, precisamente porque la ausencia de sinergias opera en el sentido inverso al de la racionalización. Por tanto, aunque algunas fusiones bancarias hayan funcionado, no se puede esperar que sean la solución general a los problemas de solvencia de las cajas. Y si esto es así, sólo un cambio institucional profundo, como el que se ha planteado en las líneas precedentes, puede encarrilar el sector hacia la eficiencia y la estabilidad.