El guión lo conocíamos, aunque muchos no querían creerlo. Resulta más reconfortante pensar que es posible reformar organismos internacionales, partidos y políticas, pero a veces no lo es. En lo que nadie se ha podido llamar a engaño es en la importancia de los acontecimientos que hemos vivido, porque en todo momento hemos sentido y sabido que estábamos haciendo historia, que los restos de una época se desmoronaban al tiempo que comenzábamos a vislumbrar lo que se nos viene encima.
La gobernanza mundial
Los organismos internacionales creados tras la II Guerra Mundial, y que, unos más y otros menos, tan relevante papel han venido desempeñado, presentan graves problemas de adaptación a una época distinta, con otros actores y otras políticas. Naciones Unidas continúa siendo el club en que todos los estados tienen derecho a disponer de una silla y un voto, pero su margen de operatividad es limitado, porque muchos de esos estados dejan mucho que desear en su comportamiento (nacional o internacional). El Consejo de Seguridad es un monumento a la desigualdad: unos están y otros no, unos tienen derecho de veto y otros... sólo un voto. Con el paso del tiempo su composición se ha quedado desfasada. No es posible que Francia y el Reino Unido tengan derecho de veto mientras Japón y la India ni siquiera cuenten con un asiento permanente. A su limitación original –o están los cinco grandes de acuerdo o no hay acuerdo– se suma la pérdida de autoridad que le ha deparado, precisamente, su composición, tan injusta como difícil de justificar. Su gran reto en 2010 ha sido salvar el régimen de no proliferación, y ha fracasado: Rusia y China han considerado que defienden mejor sus intereses nacionales protegiendo a Irán o a Corea del Norte que tratando de contener lo que en breve se puede convertir en una riada. Si en los días de la Guerra Fría el miedo a un holocausto permitió impedir una deriva proliferadora, la vuelta a un escenario más tradicional ha reavivado ese fantasma. He aquí una de las características más destacadas de la política internacional de la primera mitad de este siglo.
Las evidentes limitaciones del Consejo de Seguridad llevaron a la formación de un conjunto de directorios informales que trataban de reunir sin condiciones previas a todos los que son. De entre ellos ha destacado el G-20. Su función primera fue la de crear el ámbito diplomático apropiado para hallar una respuesta concertada a la crisis económica. Los resultados decepcionantes que ha cosechado no son tanto consecuencia de su peculiar estructura como de las dispares estrategias nacionales seguidas por sus integrantes, especialmente EEUU y China. Su esfuerzo por reconocer la voz de las potencias emergentes ha sido generalmente elogiado; sin embargo, su funcionamiento ha puesto de relieve que el poder es cosa de dos, y que el pulso entre ellos es el eje sobre el que gira el conjunto de la política internacional.
La OTAN ha tratado de adaptarse a un tiempo distinto con limitadas esperanzas y magros resultados. Su recién aprobado Concepto Estratégico no es tal, sino una mera declaración de principios sin la dimensión militar que necesitaría para convertirse en un documento realmente operativo. Las importantes diferencias estratégicas entre los aliados, la caída del gasto en defensa (por la grave situación económica y por la falta de voluntad política de quienes en realidad están más para lograr garantías que para asumir responsabilidades), han llevado a una situación en la que resulta difícilmente creíble la pervivencia del antiguo vínculo transatlántico. Como he señalado en más de una ocasión, la OTAN ha pasado de ser una alianza a convertirse en un organismo internacional de seguridad, de indudable utilidad, sí, pero del que no cabe esperar los rendimientos de un sistema de defensa colectiva.
Europa redescubre el estado-nación
La Unión Europea comenzó el año con la tranquilidad de ver, ¡por fin!, en pleno desarrollo los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa. Salía así del ensimismamiento en que había caído desde el comienzo de la redacción del tratado de la Constitución. Ya no había excusas para frenar el proceso de convergencia... pero ahí estaba la realidad. Los europeos se habían convencido de que los obstáculos eran normativos, y emplearon años en tratar de resolverlos, para luego encontrarse con el desagradable descubrimiento de que el problema era otro. El presidente de la Unión, Van Rompuy, reconoció que el Tratado no aportaba el marco institucional idóneo para afrontar los graves problemas que amenazaban la estabilidad y la propia existencia del euro, por lo que habría que estudiar nuevos cambios. Durante el verano las diplomacias europeas se debatieron entre la creación, bien de un fondo de rescate (Mecanismo de Estabilidad Europeo), bien de una entidad emisora de deuda conjunta (eurobonos). La actitud firme de Alemania a la hora de exigir a estados e inversores que asumieran sus responsabilidades, así como su voluntad de preservar su propio patrimonio de la emisión de deuda conjunta con estados menos solventes, llevaron a la adopción de la primera de las alternativas. Con ello no se resuelve la crisis pero se envía un claro aviso a políticos, ciudadanos e inversores de cuál es el camino que ha de seguirse.
Europa sigue ensimismada en sus problemas continentales, convencida de que necesita la Unión para actuar en un mercado global pero atrapada en una red de perspectivas e intereses nacionales. La crisis ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de reactivar la vieja locomotora franco-británica, a la que tantas veces se ha dado por muerta y que tantas otras ha vuelto a aparecer, renqueante, tirando del quejumbroso convoy europeo, porque alguien tiene que tomar las decisiones. El liderazgo de la Sra. Merkel se ha impuesto, y con él el interés alemán. Razones no le faltan, económicas y morales, pero a nadie se le escapa que lo que está en juego son posiciones nacionales. Las mismas posiciones que han hecho imposible la puesta en práctica de una efectiva política exterior y de seguridad común.
Tenemos marco legal y diplomático, sólo falta lo único realmente importante: una visión común de a dónde queremos ir y qué intereses queremos defender. El camino iniciado en la Cumbre de St. Malo, con Blair y Chirac, ha devenido en la renuncia a una política multilateral en beneficio de otra de carácter bilateral. El Reino Unido y Francia, potencias nucleares con vocación de desempeñar un papel relevante en la política mundial, están explorando cómo acercar en mayor medida sus posiciones fuera del ámbito europeo y aprovechar más efectivamente sus capacidades militares. Cuando Alemania ensaya una diplomacia nacional volcada en la defensa de sus intereses industriales y comerciales, renuente al uso de la fuerza y abierta a unas poco escrupulosas relaciones con Rusia y China; cuando muchos estados se manifiestan temerosos a asumir riesgos fuera del espacio propio de la Unión, al tiempo que recortan sus inversiones en capacidades militares, Francia y el Reino Unido no tienen más opción que buscar cómo erigir una joint venture que les proporcione más tamaño para ser creíbles en un mundo global, por mucho que ello atente contra la historia, las distintas perspectivas nacionales, los prejuicios... Sin la Alianza Atlántica, sin una diplomacia y una defensa europeas no hay más camino que la vuelta a la bilateralidad, la que ensayan Francia y el Reino Unido y por la que se interesan algunos estados de la Europa Centro-Oriental que, temerosos de Rusia y sintiéndose traicionados por Alemania, buscan consolidar un vínculo de seguridad creíble con Estados Unidos.
Estados Unidos desperdicia una oportunidad
Para una sociedad optimista y segura de sí misma como la norteamericana, una crisis económica es siempre una gran oportunidad. Su historia es la de una nación que ha sabido aprovechar situaciones como ésta para llevar a cabo cambios tecnológicos u organizativos que le han permitido mejorar sus capacidades y ser más competitiva. Con esta perspectiva afrontó la presente crisis, y en este marco de referencia eligió a un joven Barack Obama como presidente. Sin embargo, 2010 ha sido un año de desánimo. La nación se encuentra seriamente endeudada y la recuperación no acaba de llegar. EEUU ha perdido liderazgo y autoridad en el mundo, en parte por su situación económica, pero también porque carece de una acción exterior efectiva.
Obama ha fracasado en todos los frentes salvo en el ruso, donde ha conseguido algún resultado. En Europa ha visto cómo la Alianza Atlántica se descomponía sin pedir a sus miembros una mayor implicación en las cuestiones de seguridad y defensa. Con Rusia ha logrado una mejor colaboración en el frente afgano, firmado un nuevo tratado Start y establecido un canal de comunicación para todo lo relacionado con los asuntos europeos y de Asia Central. Los logros no han ido mucho más allá. En temas de proliferación, en cambio, el fracaso del presidente norteamericano ha sido estruendoso, como lo fue su apertura al mundo árabe y su gestión de la crisis de Oriente Medio. En el área del Pacífico se beneficia de los efectos de la política china, que asusta a sus vecinos y les empuja a una mayor colaboración con Washington, pero las relaciones con el gobierno de Pekín no han mejorado, a pesar de que culpó a Bush de su mal estado y de los grandes esfuerzos realizados para lograr un entendimiento.
América Latina ha sido siempre un campo de minas para la diplomacia norteamericana, por el efecto hipernacionalista que sus acciones provocan. Haciendo gala de un complejo de culpa típicamente progre, Obama se sumó al bloque crítico con el gobierno hondureño por la deposición de Mel Zelaya, a pesar de que lo ocurrido fue un ejemplo de defensa de las instituciones democráticas. La conjunción de EEUU con el bloque bolivarista fue un sinsentido que Washington hubo de corregir... tarde y mal. Con el tiempo el Departamento de Estado fue volviendo a sus posiciones tradicionales, tratando de defender la democracia y los mercados abiertos de la forma más discreta y efectiva posible.
Af-Pak
En el 2009 EEUU estableció una nueva estrategia para Afganistán-Pakistán que tenía como principal característica... una contradicción: se trataba de aplicar una doctrina de contrainsurgencia, aumentar el contingente militar en el terreno y anunciar que el inicio de la retirada se produciría en un corto plazo de tiempo. La contrainsurgencia requiere tiempo, y que tanto los amigos como los enemigos estén convencidos de que no habrá retirada hasta que la victoria esté consolidada. Exactamente lo que Bush hizo en Iraq y lo que Obama no hará en Afganistán.
En la cumbre de la OTAN celebrada en Lisboa los aliados hicieron trampa en el solitario y decidieron unilateralmente que las operaciones militares iban lo suficientemente bien como para proceder en breve al repliegue. Pero la clave no son tanto las operaciones militares como la disposición de la población a aislar a los talibán, algo que sólo harán si creen en la estrategia aliada. Lo mismo podemos decir de Pakistán, país refugio de los talibán de Al Qaeda. Los militares paquistaníes no están dispuestos a perseguir a sus extremistas porque no quieren provocar un conflicto civil y porque son un invento suyo, así como sus futuros aliados en el establecimiento en el país vecino de un régimen afín, que impida que los rusos, los indios o los iraníes influyan en el mismo.
Rusia busca su lugar
La descomposición de la Unión Soviética y la combinación de caos y corrupción característica de la presidencia de Yeltsin llevaron a Rusia a un estado de grave postración. Desde entonces, el liderazgo de Putin ha permitido a esta vieja nación recuperar posiciones en el ámbito internacional y poner orden en las cuentas públicas.
En 2010, la democracia ha continuado perdiendo posiciones en Rusia. La arbitrariedad y la violación de los derechos humanos son una característica del régimen político, que por otro lado está cosechando éxitos notables a la hora de captar inversiones, administrar sus recursos energéticos y proyectar una política exterior de fuerte raigambre nacionalista. Rusia quiere ser tratada como un actor de referencia, lo que le lleva a adoptar posiciones tan firmes como arriesgadas en distintas partes del planeta, así como a amparar la violación del régimen de no proliferación y a gobiernos antidemocráticos. La invasión de Georgia ha tenido efectos positivos para sus intereses, pues ha forzado a Ucrania a revisar sus posiciones en lo relacionado con su hipotético ingreso en la OTAN, la disputa sobre los precios de la energía y el futuro de la base naval rusa en Sebastopol; le ha permitido comprobar que Europa no está dispuesta a pasarle factura alguna por tamaña violación de la soberanía de un estado amigo y le ha posibilitado hacer valer, por ahora sólo parcialmente, sus posiciones en el debate sobre el futuro del sistema contra misiles balísticos en Europa. Sin embargo, todo esto no ha dejado de alimentar los temores de los estados que fueron parte del Pacto de Varsovia, que buscan con ansiedad un vínculo de seguridad con Estados Unidos.
La suficiencia china y la ordenación del área Pacífico-Índico
Las reformas iniciadas por Deng Xiaoping y continuadas por sus seguidores han trasformado China hasta el punto de convertirla en la segunda gran potencia del planeta, con importantes expectativas de crecimiento económico e influencia internacional, si bien ha de afrontar igualmente retos sociales y políticos de gran magnitud.
La política exterior de Pekín ha seguido criterios realistas: su preocupación ha sido defender el interés y la influencia nacionales allí donde lo considerara necesario. La amoralidad ha sido la norma. Más aún: en este terreno la diplomacia china se ha cuidado mucho de no establecer posiciones en el Consejo de Seguridad que pudieran convertirse en un precedente incómodo para el futuro.
Sus ingentes necesidades energéticas han llevado a China a establecer relaciones con estados de toda condición, a los que ha protegido cuando ha considerado necesario. Su implicación en la defensa del régimen de no proliferación ha distado mucho de ser ejemplar, tanto en el caso de Irán como en el de Corea del Norte. Pero es su firmeza a la hora de mantener posiciones nacionalistas y la trasformación de sus Fuerzas Armadas, en particular en el terreno naval y misilístico, lo que ha despertado mayor preocupación, cuando no alarma, en su entorno geográfico.
El área Pacífico-Índico se está reordenando en torno a China. Estados como Japón o la India están acercando sus posiciones a Estados Unidos a fin de establecer un muro de contención frente a lo que valoran como una actitud expansionista por parte de Pekín. Paradójicamente, ahora que el prestigio norteamericano pasa por sus horas más bajas desde los días de Vietnam es cuando mayor es la urgencia por encontrar cobijo a su sombra. Esta situación no se explica tanto por el desempeño del Departamento de Estado como por la actitud arrogante de algunos de los rivales estratégicos de EEUU, como Rusia y China. El rearme japonés es una realidad, como lo es el creciente poderío de la India, una potencia nuclear, económica y demográfica que trata de encontrar su lugar en el selecto club de las grandes potencias. Su rivalidad con China es una realidad: ahí están el apoyo del gobierno de Pekín al de Islamabad, las graves disputas fronterizas, la tensión en los mares, la disuasión nuclear... Todo ello ha creado una situación delicada que ha llevado a las elites indias a apostar por una posición de fuerza.
El Islam
El reto de la globalización ha radicalizado a importantes sectores del mundo islámico, que creen que la vuelta al rigorismo y a la violencia puede dar vigor a una identidad que sienten amenazada y servir para recuperar la influencia perdida. En un mundo interdependiente, en el que las poblaciones se mezclan, el Islam está presente en casi todas partes, y allá donde se asienta se lleva sus tensiones y contradicciones. El Golfo Pérsico ha continuado siendo durante 2010 la gran fuente de financiación del islamismo, tanto del doctrinal, que pregona el rechazo a los valores occidentales, como del violento. La diversidad siempre fue característica de esta cultura, que hoy se ve forzada a vivir en una constante tensión entre fundamentalismo y apertura. Allí donde el estado es débil o la geografía facilita la libertad de movimientos, como es el caso del Sahel, los grupos terroristas se han hecho fuertes.
La crisis de Oriente Medio no ha encontrado una vía de solución. Los intentos mal fundamentados de la Administración Obama han creado más confusión que otra cosa. La realidad es que la división entre islamistas y nacionalistas en las filas palestinas, con el creciente papel del Irán chií (en apoyo de los primeros), bloquea cualquier proceso negociador. Cabe sólo destacar los avances en el terreno económico registrados en Cisjordania, fruto de una gestión administrativa más profesional y menos corrupta y del interés israelí por estabilizar el territorio y mostrar que se puede alcanzar el desarrollo desde la moderación. En Iraq, la formación de un nuevo gobierno tras las elecciones generales inaugura una nueva etapa, donde las tensiones heredadas de la creación artificial del propio estado tratarán de ser encauzadas desde el diálogo, a fin de dejar la guerra definitivamente atrás.
América Latina
La tensión entre democracia y populismo ha continuado caracterizando a esta región. El movimiento bolivariano ha mostrado sus limitaciones a la hora de administrar los recursos, así como su capacidad para extender la pobreza y recortar las libertades. Su prestigio parece decrecer, al tiempo que la apuesta a favor de la democracia y el progreso gana terreno. La crisis económica de Cuba, que coincide con un inevitable relevo generacional en su clase dirigente, es prueba patente del fracaso de un sistema. Los cambios de gobierno en Chile y Brasil, dos democracias empeñadas en fomentar el desarrollo económico y social, han actuado como referentes exitosos frente al populismo bolivariano.
Colombia parece vivir los últimos momentos de su guerra contra el terrorismo izquierdista y el narcotráfico. Sin embargo, este éxito de enorme trascendencia ha llevado al narcotráfico a mudar su centro operativo a Centroamérica y a México, lo que presagia años de tensión y pone sobre el tapete el gravísimo riesgo inherente a la desestabilización de este último país, uno de los más poblados e importantes del continente. El debate sobre la conveniencia de legalizar el tráfico de drogas volverá a renacer, esta vez con el bienintencionado objetivo de librar a México de una experiencia aún más dolorosa que la que Colombia parece haber superado.