Bases para un nuevo pacto constitucional

Publicamos en cuatro entregas el documento elaborado por Jaime Ignacio del Burgo, diputado de UPN-PP, con motivo de la celebración de la Conferencia Política del Partido Popular celebrada en Madrid para tratar del modelo de Estado y la reforma constitucional los días 29 y 30 de noviembre de 2007.

El cierre del proceso autonómico

El Estado no puede estar en una situación de interinidad permanente desde el punto de vista de su organización territorial. La Constitución previó la apertura del proceso autonómico, imprescindible para llevar a cabo la transformación del Estado centralista de manera gradual y progresiva. Pero en modo alguno pretendió que el proceso estuviera permanentemente abierto y mucho menos para laminar de forma paulatina las competencias reservadas al Estado por la Constitución.

En este sentido, es evidente que el artículo 150.2 de la Constitución –al que ya nos hemos referido antes– representa un factor de desestabilización del sistema que conviene eliminar. Este precepto se introdujo a propuesta del PNV a fin de que los nacionalistas vascos tuvieran la seguridad de que si, a la hora de desarrollar la disposición adicional de primera de la Constitución sobre amparo y respeto de los derechos históricos de los territorios forales, una competencia histórica excedía de los estrictos límites del Título VIII podría ser satisfecha mediante la aplicación de este artículo. Los constituyentes no consiguieron su objetivo, pues finalmente el PNV decidió abstenerse en el referéndum constitucional. Las consecuencias para el conjunto del sistema no han podido ser más negativas. Por tal motivo, en el marco de una futura reforma constitucional este precepto debe ser suprimido.

Por otra parte, conviene explorar las posibilidades de utilización de lo dispuesto en el artículo 150.3 de la Constitución que faculta al Estado para dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. La declaración de inconstitucionalidad de buena parte de los preceptos de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), hizo caer en desuso la utilización de esta norma. Pero tal vez pudiera ser un instrumento idóneo para fortalecer el papel del Estado sin mengua alguna de las competencias autonómicas.

La unidad constitucional

Debe quedar claramente establecido que no se pretende ninguna involución autonómica ni la recuperación por el Estado de competencias autonómicas transferidas en virtud de los Estatutos de autonomía, sino tan sólo –y no es poco– evitar el desapoderamiento al Estado de las competencias que le son imprescindibles para garantizar el proyecto nacional de España.

Es precisamente esa idea de España subyacente en la Constitución la que exige armonizar el derecho a la autonomía con el derecho y el deber del Estado de proteger los derechos y libertades fundamentales, el aseguramiento del progreso y bienestar del conjunto de los españoles y la presencia de España en Europa y en el mundo. El Estado ha de tener la facultad de desarrollar políticas comunes que garanticen la igualdad básica de los españoles, la solidaridad y el interés general.

Todo esto exige un esfuerzo de definición de la unidad constitucional, que debiera ser el límite para el desenvolvimiento de las competencias autonómicas. Se trata de un concepto indeterminado y al que no se refiere la Constitución expresamente pero que claramente está presente en el Título I y en el artículo 149 de la Constitución.

En un intento de aproximación podríamos decir que la unidad constitucional es el conjunto de principios y valores que informan el ordenamiento constitucional español y configuran a España como un Estado social y democrático de Derecho; presupone que la soberanía nacional pertenece única y exclusivamente al pueblo español y exige respeto a la Monarquía parlamentaria, como forma de gobierno libremente asumida por aquél como titular de la soberanía; implica respeto a la unidad indisoluble de la nación española, a su idioma común y a los símbolos nacionales; exige que todos los ciudadanos españoles tengan derecho a participar en las tareas públicas y en la formación de la voluntad popular mediante elecciones democráticas, mediante sufragio universal libre e igual; se proyecta en la idea de España como nación de ciudadanos libres e iguales, debiendo el Estado asegurar a todos ellos el ejercicio de las libertades y derechos fundamentales, la igualdad básica ante la ley y el principio de solidaridad entre todas las comunidades autónomas; y, por último, conduce a la configuración de un Estado dotado de las atribuciones imprescindibles para el cumplimiento de los grandes objetivos nacionales que se proyecta tanto en el interior de España como en el seno de la comunidad internacional.

Competencias irrenunciables del Estado

Partiendo de los anteriores principios procede examinar las materias y funciones que la Constitución atribuye al Estado en el artículo 149 para determinar cuáles serían las indelegables o intransferibles por ser inherentes a la unidad constitucional.

Este sería, en una primera aproximación, el elenco de competencias irrenunciables:

• La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
• Nacionalidad.
• Inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo, sin perjuicio de que las comunidades autónomas puedan asumir funciones asistenciales en materia de inmigración y extranjería. En ningún caso se atribuirá a las comunidades autónomas la concesión de permisos de trabajo a los inmigrantes.
• Relaciones internacionales. Las delegaciones que para la promoción de sus intereses propios puedan abrir las comunidades autónomas en el extranjero no podrán tener carácter diplomático ni sus funcionarios serán reconocidos como tales.
• Defensa y Fuerzas Armadas.
• Unidad jurisdiccional como principio básico de la organización y funcionamiento de los tribunales. Pleno respeto a la función del Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes que en modo alguno deberá quedar reducido a la resolución de recursos de casación para la unificación de doctrina.
• Legislación civil (sin perjuicio de los derechos forales) y mercantil.
• Legislación penal.
• Reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instituciones públicas, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho (dejando a salvo los derechos forales).
• Legislación laboral.
• Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
• Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
• Sistema monetario y bases de la ordenación del crédito, banca y seguros.
• Legislación sobre pesas y medidas, determinación de la hora oficial.
• Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
• Regulación de las bases del sistema tributario y legislación sobre financiación autonómica y local.
• Sanidad exterior. Bases y coordinación de la sanidad nacional. Legislación sobre productos farmacéuticos.
• Legislación básica de la Seguridad Social sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas que no podrán romper el principio de caja única imprescindible para asegurar la igualdad de todos los trabajadores españoles.
• Regulación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratación y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
• Ordenación general de la pesca marítima.
• Marina mercante y abanderamiento de buques.
• Iluminación de costas y señales marítimas.
• Puertos de interés general; puertos de interés general; aeropuertos de interés general. Bien entendido que una cosa es la titularidad de la competencia y otra el ejercicio compartido de la gestión con las demás Administraciones (comunidades autónomas y ayuntamientos) e, incluso, de la iniciativa privada.
• Control del espacio aéreo y transporte aéreo.
• Servicio meteorológico.
• Matriculación de aeronaves.
• Servicio meteorológico.
• Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma. Nada impide la transferencia a las comunidades autónomas de la gestión de los trenes de cercanías aunque discurran por la red viaria del Estado.
• Tráfico y circulación de vehículos a motor.
• Correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.
• La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos de las cuencas hidráulicas, cuando las aguas transcurran por más de una comunidad autónoma.
• Autorización de las instalaciones eléctricas, cuando su aprovechamiento afecte a otra comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial.
• Legislación básica sobre protección del medio ambiente.
• Legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
• Obras Públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma.
• Bases del régimen minero y energético.
• Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
• Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social.
• Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación.
• Museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal. Esta competencia debe implicar la facultad de crear, mantener y gestionar directamente esta clase de servicios en todo el territorio nacional.
• Estadística para fines estatales.
• Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Debe procederse, asimismo, a definir en cada materia qué se entiende por legislación básica y regulación de las bases de ordenación sobre la base de la abundante doctrina del Tribunal Constitucional al respecto para evitar que el Estado pueda, mediante una utilización abusiva de sus facultades, invadir de manera ilegítima las competencias propias de las Comunidades Autónomas.

Atribución al Estado de nuevas competencias o para fortalecer las existentes

Asimismo, sería conveniente completar las facultades estatales mediante la atribución de algunas competencias imprescindibles para garantizar el interés general de los ciudadanos con independencia de su adscripción autonómica:

• Atribución al Estado de la coordinación de los servicios de protección civil para hacer frente a grandes catástrofes naturales o de otro tipo. El Estado podrá crear unidades nacionales de intervención en todo el territorio nacional para hacer frente a los supuestos anteriores. Esta función coordinadora implicará la atribución al Estado de la dirección de todos los servicios de protección civil cualquiera que sea su titularidad.

• Legislación reguladora de la sociedad de la información (internet).

• Atribución al Estado de la facultad de coordinación de las policías autonómicas y municipales para la persecución de los delitos de terrorismo y de los cometidos por bandas criminales organizadas mediante la configuración de un mando único.

• Seguridad, en cualquier parte del territorio nacional, de la Corona y de las altas magistraturas del Estado.

• En materia de educación la atribución al Estado de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución ha de incluir la facultad de regular la enseñanza de la lengua común, excluyendo los modelos de inmersión lingüística de carácter obligatorio que impiden a los alumnos estudiar en castellano en cualquier parte del territorio nacional. La Constitución debe asegurar que no se puedan establecer barreras lingüísticas que obstaculicen el derecho de los ciudadanos españoles a la plena movilidad dentro del territorio nacional y al acceso a las funciones públicas donde sólo debe prevalecer el mérito y la capacidad. Asimismo debe definirse constitucionalmente el alcance de la alta inspección del Estado en materia educativa que se ha demostrado inoperante para garantizar el cumplimiento de la legislación estatal reguladora del derecho a la educación.

• Consideración del servicio de la cultura como deber y atribución esencial del Estado, lo que implica la facultad de crear y mantener servicios culturales de carácter nacional en cualquier parte del territorio nacional.

• Legislación aplicable en todo el territorio nacional sobre el uso de los símbolos nacionales, autonómicos, locales y europeos en los actos y edificios oficiales.