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ECONOMÍA

'Pax americana, lex nova'

Las ideas importan, porque mueven al hombre. Hasta el más pragmático de los individuos obedece a alguna teoría, sea esta equivocada o cierta. La diferencia se encuentra en que unos son conscientes de ello y otros no. Acertamos cuando nuestras ideas son correctas; erramos cuando no lo son, y las analizamos para rectificarlas.  

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Las ideas importan, porque mueven al hombre. Hasta el más pragmático de los individuos obedece a alguna teoría, sea esta equivocada o cierta. La diferencia se encuentra en que unos son conscientes de ello y otros no. Acertamos cuando nuestras ideas son correctas; erramos cuando no lo son, y las analizamos para rectificarlas.

El éxito o fracaso de cualquier obra humana –incluidas las instituciones jurídicas, económicas y políticas más elementales para nuestra convivencia– depende de las ideas que le sirven de sustento. Por tanto, ningún análisis sobre el desempeño de dichas instituciones puede prescindir de la comprensión de las doctrinas que subyacen en su origen, o de la ideología de sus creadores. Ahí se encuentra precisamente la intención de este trabajo: contribuir al estudio crítico del ordenamiento económico de la posguerra, y por tanto de una parte fundamental del actual Derecho internacional, develando la génesis ideológica de las normas que hoy regulan la política comercial de la mayoría de Estados del mundo.

Desde la suscripción del GATT en 1947, el "sistema multilateral de comercio" ha tenido algunos éxitos, pero muchos más fracasos rotundos. Su historia está plagada de contradicciones y retrocesos en lo que a libertad se refiere. Para empezar, se basó en un esquema mercantilista que concibe erróneamente la apertura arancelaria como un sacrificio que debe ser compensado por concesiones equivalentes de otros gobiernos. Más aún, sus propias normas han legitimado abiertamente el más absurdo proteccionismo para satisfacer estrechos intereses corporativos y gremiales. Unas veces lo han hecho de forma flagrante, como en el caso del comercio de productos agrícolas, universo siempre aislado del mercado gracias al farm lobby de los países más desarrollados. Otras veces se ha hecho de modo encubierto, como sucede con el régimen de propiedad intelectual, verdadero anatema del intercambio libre impulsado por poderosos lobbies de Europa y Estados Unidos. Ello sin profundizar en todo el catálogo de "cláusulas de escape" también incluidas para contentar los ánimos ostracistas de unos pocos. Y desde la creación de la Organización Mundial Comercio, en 1995, no ha habido mayores avances de liberalización, sino solo costosísimas conferencias, una creciente burocracia, inacabables informes, algún fallo ambiguo de sus órganos judiciales, y mucha voluptuosidad retórica. Los únicos intereses que han influido las deliberaciones diplomáticas de sus miembros son los de facciones –grandes corporaciones, sindicatos, gremios de productores– con suficiente peso político como para presionar a los gobernantes de turno. Las expectativas de la mayoría de ciudadanos –consumidores, emprendedores, agricultores, etcétera– no figuran más que en emotivas declaraciones intrascendentes. ¿Cuál es, si no esa, la razón del estancamiento actual?

Hoy, precisamente en medio de la peor crisis económica desde la Gran Depresión de 1929, el sistema multilateral del comercio se encuentra completamente paralizado, atrapado en su propia naturaleza corporativista, mercantilista y burocrática. Es una simple pieza más de aquello que Murray N. Rothbard denominó the mercantilist-managerial apparatus of global economic control. Lo paradójico es que la razón de esto se encuentra en el propio momento de su creación. Porque el sistema no nació, como comúnmente se piensa, de un espíritu liberal, sino de la intención manifiesta de someter la economía mundial al control del poder político. Fue una apuesta por el comercio regulado, no por el comercio libre. Por tanto, cualquier reforma encaminada a intentar superar sus actuales falencias normativas, mientras estas sean consideradas como meras incidencias salvables, está destinada a fracasar. Todo lo que hoy vemos como defectos accidentales del world trading system no es más que el reflejo de sus incongruencias iniciales.

Podría argumentarse, como algunos hacen, que, a pesar de sus profundas contradicciones teóricas y limitaciones prácticas, el sistema actual es la única opción viable desde el punto de vista político. No obstante, aun en ese supuesto sigue siendo necesario despejar la densa cortina de humo retórico detrás de la cual se esconde la verdadera naturaleza de la institución. Y ahí yace la importancia de describir su esencia ideológica originaria, para poder entablar un debate trascendente, con conceptos depurados, en lugar de dar vueltas en torno a suposiciones y tópicos reconfortantes, como ha sucedido hasta ahora.

La historia nos brinda además una ventaja. La génesis filosófica del sistema actual es fácilmente rastreable. Las instituciones económicas de posguerra son el resultado del diseño deliberado de un grupo específico, en un lugar determinado, con base en un consenso ideológico muy particular. Esto contrasta con el modelo institucional que sirvió de trasfondo al primer proceso de expansión capitalista, experimentado desde finales del siglo XIX hasta comienzos del XX. En términos generales, con sus luces y sombras, dicho periodo fue lo más parecido que ha llegado el orbe al ideal liberal. Fue el fruto del desarrollo espontáneo de instituciones comunes como el patrón oro, del compromiso unánime con la propiedad privada y de una relativa libertad de circulación transfronteriza de personas, capitales y mercancías que permitió una división internacional del trabajo. Como bien apuntó Willhelm Röpke, esa época aperturista no necesitó de conferencias extravagantes, ni de organizaciones trasnacionales de regulación, sino de un consenso gradual sobre las ventajas de la integración en la economía mundial, cuya compleja estructura no obedecía a los designios pasajeros de algún órgano de regulación supranacional. El episodio que aquí analizaremos tuvo un desarrollo muy distinto.

Durante los años de la Segunda Guerra Mundial, cuando se dilucidaban los albores de la Pax Americana, un equipo de tecnócratas liderado por el secretario de Estado americano, Cordell Hull (1871-1955), recibió la tarea de planificar el orden económico internacional. Por más de seis décadas tanto el GATT como su institución heredera, la Organización Mundial de Comercio (OMC), han funcionado conforme a la estructura creada por ese grupo. Desde entonces también han corrido ríos de tinta para explicar la naturaleza jurídica del sistema, así como para plantear posibles reformas. Sin embargo, muchos de estos estudios se han basado en formulaciones colmadas de tópicos. Muy poco se ha dicho, en cambio, sobre el perfil ideológico de los framers de dicho esquema, sobre la genealogía intelectual del proyecto inicial. Y ello a pesar de que la esencia del ordenamiento del comercio mundial sigue siendo exactamente la misma que hace medio siglo; y el lenguaje, los principios y las instituciones creadas en 1947 continúan estando presentes –literalmente inalterados– en el aparato normativo de la actual OMC. Es precisamente en atención a todo ello que consideramos necesario realizar esta búsqueda arqueológica de ideas.

Los policy-makers responsables del nuevo orden global pertenecían a una época de profunda transición en la teoría política, jurídica y económica. El Gobierno de Franklin D. Roosevelt fue el corolario histórico de aquello que Arthur A. Ekirch llamó "el declive del liberalismo americano"; se dio además en el contexto de una verdadera rebelión contra la "tradición jurídica occidental". Su programa de reforma, el New Deal, rompió amarras con el librecambismo, elevando amplísimamente el poder de regulación del Estado en la economía. Bien es cierto que Estados Unidos no era un caso aislado, porque la mayoría del mundo industrializado experimentó por entonces una transición similar. No obstante, en el presente trabajo demostraremos, profundizando en el sendero abierto por Anne-Marie Slaughter, que el origen del "diseño específico del orden internacional de la posguerra" se encuentra en la "experiencia socialdemócrata de Estados Unidos durante el New Deal" (Buley), y además que esto es especialmente cierto con respecto al sistema multilateral de comercio.

Demostraremos la impronta ideológica del llamado "movimiento progresista americano" en este proyecto de apertura económica multilateral. Poco tenía su proyecto aperturista en común con el laissez faire constitucional defendido por un Thomas Jefferson, un Frédéric Bastiat o un Herbert Spencer. Los tecnócratas norteamericanos buscaban, por el contrario, una liberalización del comercio regulada, planificada por instancias tecnocráticas. Existía entre ellos un consenso epistemológico asentado en tres puntos fundamentales: en primer lugar, su confianza en la Constitución federal americana como modelo de integración económica internacional. El segundo elemento era la convicción acerca de la interrelación íntima entre libre comercio y paz mundial, que no partía de un fervor ideológico en favor del librecambismo clásico, sino de una posición retórica de naturaleza populista y circunstancial. Finalmente, compartían la urgencia por compensar las supuestas consecuencias negativas de la apertura comercial internacional –específicamente, el crecimiento del poder corporativo a escala global– estableciendo estructuras burocráticas de regulación supranacional.

Gracias a la Constitución americana, la política comercial había quedado centralizada a nivel federal. La Commerce Clause –como se conoce en la doctrina jurisprudencial al artículo I.8.3 de la Carta Magna estadounidense– otorgó al Congreso la capacidad de regular el comercio entre los estados de la Unión, y de estos con otras naciones. Por un lado, la jurisprudencia del Tribunal Supremo interpretó dicha cláusula como un mandato de libre comercio interno; es decir, como una prohibición de establecer restricciones al flujo de servicios y mercancías por las fronteras estatales. Por otro lado, la centralización de la política comercial equivalió, en términos más contemporáneos, a la adopción de un régimen de arancel común. Por ello, se dice que dicha disposición constitucional convirtió a Estados Unidos en la primera unión aduanera del mundo. Esto tuvo dos consecuencias generales muy importantes. Por una parte, la integración económica de tan extensa región significó la formación de un mercado con enormes posibilidades para los empresarios locales. No obstante, por otra parte, esto también significó que la política arancelaria quedara sujeta a los intereses proteccionistas de los monopolios y cárteles industriales con influencia en Washington. Y, por la mayor parte del siglo XIX, particularmente a partir de la Guerra Civil, la política comercial americana se caracterizó por sus altas barreras comerciales.

El proteccionismo industrial era la máxima expresión del poder del dinero en el proceso político. Esta cuestión dominó el debate político estadounidense por décadas. Para los progresistas, la oposición a los aranceles se convirtió en uno de los ejes de su denuncia contra los privilegios del capital. La reducción de los impuestos a las importaciones era para ellos el medio para combatir el poder de las facciones industrialistas que lucraban elevando los precios de sus productos por encima de los niveles mundiales y afianzando sus prácticas monopolistas. Como explicaremos, fue Hull quien mejor encarnó la posición de los progresistas con respecto al tema del libre comercio, y quien trasplantó esta cuestión del ámbito doméstico al internacional durante sus años como gurú diplomático del Gobierno.

Para los artífices del orden del comercio global, su proyecto se basó en una cruzada moral, producto del ímpetu idealista que despertó tanto el florecimiento del ideario progresista como la completa supremacía alcanzada por Estados Unidos a escala mundial. Había mucho de ese historicismo milenarista tan arraigado en la cultura política americana. Confiaban en la capacidad del aparato estatal de la nación más poderosa del orbe para arrancar la "raíz económica de la guerra" por medio de estructuras burocráticas internacionales, de la misma forma que creían que la armonía doméstica sería lograda finalmente por agencias burocráticas federales. Adicionalmente, concebían el universo internacional como una organización moldeable bajo los designios de un órgano de planificación que corrigiese los "fallos" y "excesos" del mercado. Qué mejor referente para esta iniciativa que la parafernalia regulativa ensayada durante los días del New Deal.

Notaremos aquí además una importante tergiversación semántica y conceptual en el debate, fuente de falacias doctrinales que corrompieron el análisis del establishment académico de aquellos años. Los framers del sistema estaban muy atinados en cuanto a la relación directa entre proteccionismo y la proliferación de los monopolios a nivel nacional. E incluso llegaron a tener clara la naturaleza proteccionista de otros mecanismos monopólicos como la legislación de patentes (cuestión a la que nos referiremos en el último capítulo). No obstante, confundieron el concepto de corporativismo estatista con el de capitalismo, y culparon al mercado de muchos problemas que el propio Estado creó, ya sea a nivel nacional o internacional. Paradójicamente, culparon al laissez faire de los monopolios empresariales en el plano local, y del imperialismo nacionalista en el universo geopolítico, aun cuando ambos supuestos fueron sin duda consecuencias del intervencionismo gubernamental. Esto acarreó una valoración errónea de algunas de las presuntas soluciones a los problemas que aquejaban al mundo. Y en ello jugó un papel fundamental el cambio de paradigmas teóricos dominantes en el campo del Derecho. En consecuencia, dedicaremos gran atención al desarrollo doctrinal del pensamiento jurídico durante aquellos años –específicamente a la interiorización de concepciones antiliberales por parte de los juristas– y advertiremos cómo esto afectó transversalmente la visión predominante del cosmos internacional.

La creación del orden de posguerra, según la visión de sus artífices, fue la culminación de un proceso gradual de centralización política, que comienza en 1787 con el pacto constitucional de las trece colonias independizadas de Inglaterra. Dicho proceso se había desarrollado de forma sucesiva, cimentando la integración de los estados de la unión americana, hasta alcanzar la consolidación del poder de regulación del Gobierno federal. Y ahí precisamente estaba, para sus adeptos, la aportación del pensamiento progresista: en haber reformulado los esquemas constitucionales originales, para adaptarlos a una realidad trastocada por la primera etapa de expansión capitalista interna, incrementando la capacidad de intervención del Gobierno central. Lo mismo debía suceder a escala mundial.

Cada crisis histórica había dado la oportunidad generacional de llevar un poco más adelante el proyecto centralista, en una intermitente experimentación. La Guerra Civil Americana había permitido la consolidación del poder del Gobierno federal. La Guerra Hispano-Estadounidense anunció la llegada de EEUU al Olimpo geopolítico, afianzó la unidad interna y confirmó la necesidad de una política exterior activa. La Primera Guerra Mundial fue aprovechada para realizar muchas reformas internas que extendieron el poder de regulación federal, e intentar por primera vez elevar el credo progresista a nivel mundial, con la Sociedad de las Naciones propuesta por Woodrow Wilson. La Gran Depresión, por otra parte, libró el terreno para la completa transición ideológica en todos los ámbitos. Finalmente, la Segunda Guerra Mundial trajo la crisis esperada para definir ese periplo doctrinal también en la órbita internacional.


NOTA: Este texto es una versión editada de la introducción de EL NEW DEAL DEL COMERCIO GLOBAL, de APARICIO CAICEO, que acaba de publicar Unión Editorial.

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