El desafío separatista en Cataluña ha adquirido una nueva dimensión tras el anuncio, este jueves, de la pregunta que el aún presidente de la Generalidad y sus aliados secesionistas quieren someter a una sedicente consulta. En realidad son dos preguntas: "¿Quiere que Cataluña sea un Estado?" y, en caso de que la respuesta sea afirmativa, "¿Quiere que Cataluña sea un Estado independiente?".
Una 'consulta' inconstitucional por su objeto
La sedicente consulta presentada por los separatistas catalanes es inconstitucional por su propio objeto. La Constitución Española fija, de forma clara, que en España sólo hay un único Estado, el Estado Español. Por eso España, por mucho que se empeñen algunos, no es un Estado federal. Algo que, por cierto, dejó claro el Tribunal Constitucional en su sentencia 31/2010 sobre el nuevo estatuto de autonomía de Cataluña. Esto significa que el objeto de la consulta es preguntar a los ciudadanos si quieren suprimir el artículo de la Constitución que determina que España forma un único Estado.
Ahora bien, el problema que plantea el objeto de la consulta es que la Constitución, en su artículo 166, establece que la iniciativa para su "reforma" (por más que la supresión o alteración del artículo 1 de la Constitución sea más que una reforma: una auténtica destrucción) sólo puede provenir del Gobierno, del Congreso, del Senado o de las Asambleas autonómicas. No es posible iniciar un procedimiento de reforma a raíz de una consulta popular. Si el Gobierno o el Parlamento de la Generalidad de Cataluña quiere reformar el artículo 1 de la Constitución, puede presentar, ya mismo, una iniciativa de reforma de la Constitución. ¿Acaso necesita consultar a los ciudadanos españoles de Cataluña esta cuestión?
Lo que ocurre es que se busca, de algún modo, consumar un fraude al artículo 166 de la Constitución para hacer que la eventual iniciativa de reforma (en realidad de destrucción) de la Constitución venga avalada por un hecho político que le dé la fuerza que, por lo que se ve, no tienen ahora los argumentos que pudiera presentar el Gobierno y el Parlamento regionales de Cataluña en ese tipo de iniciativa.
En definitiva, este tipo de consulta pretende consumar un fraude al artículo 166 de la Constitución.
Una 'consulta' inconstitucional por su ámbito
La sedicente consulta pretende efectuarse únicamente a los ciudadanos españoles residentes en Cataluña. Ahora bien, el objeto de esa consulta afecta a todos los españoles. El artículo 1 dice que España forma un único Estado. La cuestión de si en la Nación Española debe haber un único Estado o puede haber dos o más, por consiguiente, afecta a todos los ciudadanos españoles, no sólo a los que residen en Cataluña.
Por eso resulta inconstitucional alegar el artículo 92.1 de la Constitución para amparar esta pretensión. Este artículo dice:
Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
Dado que nadie, absolutamente nadie, puede negar que la creación de un Estado catalán sería una "decisión política de especial trascendencia", es evidente que esta consulta, si se considerara que no es un fraude al artículo 166 de la Constitución, no se podría hacer sólo a los ciudadanos españoles de Cataluña, sino a todos los ciudadanos españoles.
Se podría alegar que lo que se pretende es otro tipo de consulta popular, la que se prevé en el artículo 149.1.32 de la Constitución, que considera competencia exclusiva del Estado central la "autorización de las consultas populares por vía de referéndum". La estrategia separatista sería entonces solicitar la transferencia de esta competencia, por vía del artículo 150.2 de la Constitución. Ahora bien, esto no es posible por dos razones.
En primer lugar, porque en Derecho la norma especial es preferente a la norma general. Esto significa, en este caso, que el artículo 92.1 (norma especial) se aplica con preferencia sobre el artículo 149.1.32 (norma general). Dicho de otro modo, no es posible considerar esta consulta separatista una consulta normal que afecta a un número limitado de ciudadanos (como, por ejemplo, la que se ha hecho a los vecinos de San Sebastián para preguntarles si aceptan que el Monte Igueldo forme un municipio separado del de San Sebastián), pues es evidente que es una consulta especial que tiene una especial trascendencia política que afecta a todos los españoles.
En segundo lugar, conviene recordar que el artículo 150.2 permite transferir a las comunidades autónomas sólo las competencias del Estado que "por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación". ¿Cuáles son esas competencias? Evidentemente, en ningún caso las competencias del Estado expresamente citadas en el artículo 149, pues si eso fuera posible el artículo 150.2 sería un modo de reformar la Constitución sin seguir el procedimiento establecido. Las competencias que "por su propia naturaleza" pueden ser objeto de transferencia o delegación son las competencias que posee el Estado sin estar expresamente citadas en el artículo 149. Son competencias que corresponden a la "competencia residual", que, según el artículo 149.3 de la Constitución, corresponden al Estado (¡otra razón por la que España no es un Estado federal, pues en este la competencia residual es de los Estados miembros de la federación!).
Conclusión
La iniciativa de los líderes del separatismo catalán resulta, se mire como se mire, inconstitucional. La propia consulta de la primera pregunta es de una inconstitucionalidad insalvable. De ahí deriva, por vía de necesidad, la inconstitucionalidad de la segunda pregunta. Y, por eso mismo, resulta ocioso plantearse otras cuestiones adicionales sobre esta supuesta consulta.
Carlos Ruiz Miguel, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Santiago de Compostela.