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TRANSICIÓN

La ley electoral, cosa de Suárez y el PSOE

¿Por qué España tiene una ley electoral proporcional con listas cerradas y bloqueadas, como Italia, en vez de un sistema mayoritario de circunscripción uninominal, como Francia, Gran Bretaña y, en parte, Alemania?

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La ley electoral fue decidida entre 1976 y 1977 por el Gobierno de Adolfo Suárez y la oposición, y sus criterios fundamentales siguen ahí. El resultado ha sido la partitocracia y un peso excesivo de los partidos pequeños.

La clase política, periodística e intelectual que hizo la transición contaba entre sus características con su admiración genuflexa por todo lo que venía de Francia. Quien hubiera vivido en París y dijera que había tirado piedras en mayo de 1968 o tomado café con Jean-Paul Sartre tenía garantizado el éxito, ya en la universidad o en el Parlamento. La supeditación a Francia ha llevado a aberraciones como que seamos aliados de Marruecos, país hostil que reclama parte de nuestro territorio nacional y ocupa ilegalmente el Sáhara Occidental, o que cumpliésemos sin rechistar las instrucciones para el desmantelamiento de nuestra industria durante las negociaciones para la adhesión al Mercado Común.

¿Por qué, entonces, esa clase política no adoptó dos elementos que han convertido a Francia en una de las principales potencias del mundo: el centralismo administrativo y el sistema electoral?

En Francia, la V República, presidida por el general Charles de Gaulle, adoptó un sistema de elección mayoritario para la Asamblea basado en circunscripciones uninominales y la doble vuelta: gana el escaño el candidato que obtiene la mayoría absoluta en primera vuelta, o bien en segunda, a la que pasan quienes consiguen por lo menos el 12,5% de los votos. La consecuencia es que los diputados tienen que patearse su circunscripción, conocer a los electores y, en caso de ser elegidos, cumplir sus compromisos. Así, tan importante para los candidatos son las siglas de su partido como la relación con los votantes. Además, se dificulta la presentación de cuneros, algo muy frecuente en España (por ejemplo, Alfredo Pérez Rubalcaba ha sido diputado por Toledo, Cantabria, Cádiz y Madrid).

En 1976, después de la designación de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno, se aceleró la transición. En las Cortes franquistas se habían introducido las agrupaciones políticas, como la Unión del Pueblo Español, de la que era miembro el propio Suárez, y la de Alianza Popular. Ésta, encabezada por Manuel Fraga y otras personalidades del régimen, tenía su propio proyecto de reforma. Sobre la ley electoral, proponía un sistema mayoritario.

La oposición exigía la proporcionalidad

Como cuenta Alfonso Osorio (Memorias de un ministro de la Corona), entonces vicepresidente del Gobierno e íntimo de Suárez, la oposición, que no tenía ni un voto, imponía sus condiciones:

Adolfo Suárez y yo sabíamos que no se podía ceder. En las conversaciones que habíamos mantenido con los miembros de la oposición quedaba claro que éstos consideraban como condición fundamental para entrar en la legalidad que el sistema electoral fuese proporcional. Y éste era, no lo olvidemos, uno de los objetivos de la reforma.

Osorio reconoce que hubo otro factor que influyó en la preferencia por el sistema proporcional. En una conversación mantenida el 27 de julio de 1976 con el francés Maurice Faure, designado por el Parlamento Europeo para informar sobre la política española, éste le dio argumentos en contra del uninominal a dos vueltas:

En Francia, (...) el Partido Socialista se alía con el Partido Comunista en los comicios única y exclusivamente porque existe el escrutinio uninominal a dos vueltas. Por el contrario, con un sistema proporcional bien meditado esa alianza sería impensable. Aparte de esto –me añadió–, si ustedes siguen, por falta de tiempo, el sistema de los grandes distritos electorales, como puede ser la provincia, pueden encontrarse con que, por el juego de las mayorías en algunas provincias con gran población, triunfe una de las opciones con grave detrimento para la otra, sin que ese triunfo pueda compensar en otras populosamente más pequeñas, lo que puede tener extraordinaria gravedad para la estabilidad política.

El entonces vicepresidente primero del Gobierno añade en sus memorias:

Tengo que reconocer que todas estas manifestaciones de Maurice Faure me produjeron una gran impresión e influyeron mucho en mi punto de vista a la hora de las decisiones sobre nuestro sistema electoral; máxime cuando en aquel momento Adolfo Suárez pensaba todavía en que el sistema electoral más adecuado era el mayoritario y se resistía a aceptar el sistema proporcional.

En el debate de la Ley para la Reforma Política en las Cortes orgánicas, el procurador Cruz Martínez Esteruelas defendió en nombre de Alianza Popular el sistema mayoritario para la elección del Congreso, porque favorecería "la constitución de grandes fuerzas políticas"; "de lo contrario –advertía–, cualquier rencilla se puede convertir en un partido". Por otro lado, el sistema proporcional causaría la unión de partidos de ideologías a veces contrapuestas. El pleno de las Cortes, a instancias del Gobierno, se pronunció a favor del sistema proporcional.

El periódico El País, portavoz oficioso de gran parte de la oposición, también se decantó por el proporcional:

Aun con las desventajas de que pueda favorecer una cierta atomización de partidos, es, a la hora de crear unas Cortes Constituyentes, más honesto y más real.

Votan las hectáreas

Las primeras características del sistema electoral en ciernes aparecieron en la Ley para la Reforma Política, publicada en el BOE en enero de 1977:

– Legislativo bicameral. Se recuperaba el Senado, que había desaparecido en 1923.
– Parlamento de 350 diputados y 207 senadores.
– Sistema de elección proporcional para los diputados con elementos correctores de la pluralidad.
– Sistema mayoritario para el Senado.
– Circunscripción: la provincia.
– Facultad del Rey para designar un número de senadores no superior a la quinta parte del total.

El sistema mayoritario, propugnado por un sector de los procuradores se reservó para el Senado, cámara legisladora a fin de cuentas inferior al Congreso.

El 15 de marzo de 1977 un Consejo de Ministros extraordinario aprobó las normas electorales. El 23 del mismo mes, el Boletín Oficial del Estado publicó el Real Decreto-Ley 20/1977 de 18 de marzo sobre normas electorales, que reguló la celebración de las elecciones del 15 de junio siguiente:

– Mínimo de dos diputados por provincia.
– Mínimo de 3% de los votos válidos para que una candidatura participase en el reparto de escaños.
– Fórmula D'Hondt para la asignación de escaños.

Las listas al Congreso (unipersonales sólo en Ceuta y Melilla) no podían ser alteradas por los ciudadanos, so pena de convertir su voto en nulo.

La UCD se guarda un as

El catedrático y diputado Óscar Alzaga reconoció más tarde que la ley electoral, elaborada por el Gobierno y pactada con la oposición, tenía truco:

Puesto que los sondeos preelectorales concedían a la futura Unión de Centro Democrático un 36-37% de los votos, se buscó hacer una ley en la que la mayoría absoluta pudiese conseguirse con alrededor del 36-37%. Y con un mecanismo que en parte favorecía a las zonas rurales, donde en las proyecciones preelectorales UCD era predominante frente a las zonas industriales, en las que era mayor la incidencia del voto favorable al Partido Socialista (...). [Además,] se procuraba que el logro de la mayoría absoluta para el Partido Socialista estuviera situado no en el 36-37%, sino en el 39-40%.

La clave, por encima de la fórmula D'Hondt y de la provincia como circunscripción, estaba en la fijación de dos diputados por provincia, con lo que el reparto de escaños en función de la población era sólo de 248.

La Constitución que elaboraron las Cortes elegidas en 1977 modificó casi todo el ordenamiento jurídico, con unas pocas excepciones, como la monarquía y el mismo real-decreto que fijaba el sistema electoral. Las elecciones de 1979 y de 1982 se desarrollaron con ese real-decreto preconstitucional.

Todos los grupos de la oposición se quejaron de los desequilibrios del decreto. Un diputado socialista declaró que, para ser elegido por Soria, bastaban 35.000 votos, mientras que para serlo por Barcelona se necesitaban 137.000. Alfonso Guerra decía que en España votaban las hectáreas. Sin embargo, la primera mayoría absoluta obtenida con esa norma electoral fue para el PSOE (1982), y fueron esas Cortes con 202 diputados socialistas las que elaboraron por fin la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, que prácticamente lo único que hizo fue elevar el decreto a ley orgánica.

La partitocracia satisfecha

En estos años se ha podido ver el funcionamiento de la ley electoral, y sus consecuencias: se prima a los partidos más arraigados en las circunscripciones, sea el PSOE en Andalucía, el PP en Castilla la Vieja, CiU en Cataluña y el PNV en Vascongadas; se dificulta la entrada de terceros o cuartos partidos en provincias con menos de seis escaños; para un parlamentario es más importante llevarse bien con el aparato de su partido que con sus electores; y, lo más importante, se concede a formaciones de ámbito regional un papel capital cuando uno de los dos grandes partidos no consigue la mayoría absoluta.

Sin embargo, ningún partido grande (en la nación o en una comunidad autónoma) propone en sus programas la reforma de la Loreg; sólo la piden los perjudicados por ella, como Izquierda Unida y UPyD. 

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