No hay Estado del Bienestar sin Estado

Este verano el fuego ha obligado a desalojar pueblos en varias comunidades y ha convertido en combustible montes que llevaban años sin desbrozar. Hace menos de dos años, una riada anunciada se llevó por delante a más de dos centenares de personas en la Huerta Sur. Y en Ceuta, una llegada masiva en cuestión de horas volvió a recordar que la frontera sur se sostiene, en buena medida, sobre la voluntad de un tercer país.No es este un artículo sobre política forestal, ni sobre protección civil, ni sobre inmigración. De los tres episodios, solo el primero admite una lectura presupuestaria directa: el monte sin desbrozar es una partida diferida. Los otros dos no vienen a probar mi tesis, sino a delimitarla: en la Huerta Sur falló sobre todo el aviso y la decisión, y en Ceuta la voluntad de un tercer país. Lo que revelan es algo previo a la partida presupuestaria: la capacidad efectiva del Estado para hacer aquello que solo el Estado puede hacer, que se compone de dinero pero también de organización y de atención política sostenida. Los episodios son la radiografía; el diagnóstico está en los presupuestos.Y por Estado entiendo aquí algo más que el Gobierno de la Nación: también las Comunidades Autónomas, las Diputaciones y los Ayuntamientos. Quién tenía la competencia sirve para repartir responsabilidades políticas, pero no altera el diagnóstico: el agregado relevante es el gasto público consolidado, en torno al 45 % del PIB, y el contribuyente que lo paga es siempre el mismo.Para qué existe el EstadoHay funciones que un Estado no puede delegar sin dejar de ser un Estado: la seguridad exterior, la interior, la administración de justicia y la representación en el exterior. Adam Smith, que no era un entusiasta del poder político, las enumeró en el libro V de La riqueza de las naciones y añadió una cuarta: las obras públicas que el mercado no provee por sí solo. La lista no ha envejecido mal.Lo que casi nunca se subraya es que esas funciones no son solo las primeras en el orden lógico: son las que hacen posible la recaudación. Un Estado cobra impuestos porque puede, y puede porque tiene monopolio de la coacción legítima, tribunales que ejecutan sus resoluciones, fronteras que controla y un registro fiable de quién posee qué. La capacidad fiscal no es un atributo separado de la judicial y coercitiva: es su derivada. Timothy Besley y Torsten Persson lo documentaron en Pillars of Prosperity para docenas de países: capacidad fiscal y capacidad legal se invierten juntas y se degradan juntas. Su evidencia viene sobre todo de Estados de capacidad media y baja, pero el mecanismo no desaparece por cruzar los Pirineos: solo actúa más despacio.Sobre ese núcleo se fueron añadiendo funciones: primero las obras públicas de gran escala; después las tres grandes —pensiones, educación y sanidad—; y más recientemente un estrato más difícil de nombrar, la promoción de determinados comportamientos y la subvención de determinadas causas. Cada capa se añadió con argumentos respetables y ninguna se añadió preguntándose qué desplazaba.Qué dicen los númerosAquí es donde el argumento habitual —el mío incluido— suele darse por bueno sin comprobarlo, y los datos son más sobrios. Primer hallazgo: el gasto de las Administraciones Públicas en orden público y seguridad era el 2,10 % del PIB en 2009 y fue el 1,88 % en 2023. No es un hundimiento: es un estancamiento mientras el conjunto del gasto crecía, y lo mismo cabe decir, con matices de definición, de la Justicia y de la Defensa. Las pensiones contributivas, entretanto, pasaron de en torno al 8% del PIB antes de la crisis al 12,1% en 2023.Segundo hallazgo: el deterioro de libro está en lo que no tiene nómina que lo defienda. Los recursos destinados a conservación de carreteras cayeron un 76% entre 2009 y 2019, y la Asociación Española de la Carretera cifra en 13.491 millones de euros el déficit acumulado de mantenimiento, con más de la mitad de la red presentando deficiencias graves en el firme. El firme no vota.Y el tercero obliga a reformular la tesis en lugar de repetirla: España gasta en Justicia por encima de la media europea y tiene, al mismo tiempo, una de las menores ratios de jueces de la Unión. El problema no es solo que la Justicia reciba poco dinero: es que el dinero que recibe compra poca capacidad de resolver. Y eso lleva el argumento a un terreno peor, porque un problema de dotación se arregla con presupuesto y uno de composición exige reformar la organización. Conviene entonces enunciar la tesis con precisión: el problema de las funciones constitutivas no es de dotación, sino de composición y de atención política.Por qué se vacían siempre las mismasLa explicación habitual es ideológica: existiría en la izquierda española un prejuicio contra el juez, el guardia y el soldado. Es cómoda y bastante mala, porque las carencias han sobrevivido a gobiernos de todos los colores y son igual de visibles en comunidades gobernadas por unos y por otros. La explicación buena no está en las intenciones, sino en la estructura del presupuesto.Hay dos clases de gasto público. Uno está blindado. Las pensiones se revalorizan con el índice de precios por imperativo legal desde 2021: su crecimiento no se decide cada año, se constata. Los intereses de la deuda no se negocian. La Sanidad y la Educación son políticamente intocables, y quien lo dude puede intentar cerrar un consultorio rural y contar los días que tarda en llegar la manifestación. Y el gasto en promoción de conductas tiene detrás, partida por partida, una organización que lo defiende con nombre y rueda de prensa.El otro gasto es diferible. Un juzgado puede funcionar un año más con la plantilla que tiene, un cuartel aguantar otro ejercicio sin renovar el material, un monte quedarse sin desbrozar, una estación de bombeo seguir sin la revisión que le tocaba. Ninguna de esas decisiones produce una víctima identificable el lunes siguiente. Es la distinción de Bastiat en versión presupuestaria: lo que se ve es el ejercicio cerrado sin déficit; lo que no se ve es la sentencia que llegará cuatro años tarde y la avería que todavía no ha ocurrido. Y ahí está el problema: son las únicas partidas que se pueden posponer sin coste político inmediato. No se recortan por hostilidad, sino porque son lo que queda cuando todo lo demás ya está decidido.A esa asimetría contable se suma la lógica que Mancur Olson describió hace sesenta años. Las funciones añadidas producen beneficiarios concretos, censados y capaces de votar en bloque; las constitutivas producen bienes difusos que no tienen dueño: nadie se manifiesta por el mantenimiento de un puente, ni existe la asociación de futuros beneficiarios de una sentencia rápida. Su ausencia solo se nota el día en que fallan, y se atribuye a la mala suerte o al mando de turno, nunca a quince años de decisiones presupuestarias tomadas en otra dirección.La defensa parece desmentir todo esto, y en realidad lo confirma. España pasó, en la definición que utiliza la OTAN, del 0,92 % del PIB en 2014 a superar el 2 % en 2025, multiplicando el gasto por tres y medio en euros corrientes. No apareció un electorado partidario del carro de combate: apareció un principal externo con capacidad de sanción que convirtió una función difusa en un compromiso verificable con fecha. Es la excepción que enseña la regla: el gasto nuclear se dota cuando alguien con poder lo exige y lo mide. El firme de las carreteras no tiene quien lo exija.Conviene resistir ahora un atajo popular que arruina el argumento. No están mal las carreteras por culpa del gasto ideológico: el gasto en promoción de conductas y causas es, sumado, modesto, y suprimirlo íntegramente no financiaría ni una fracción del déficit de conservación.El problema aritmético son las pensiones, la sanidad y los intereses. El gasto en pensiones contributivas ronda el 12% del PIB y todas las proyecciones disponibles —la del simulador de la Seguridad Social, la de la AIReF y la del Ageing Report— lo sitúan por encima del 15 % hacia 2050. La deuda pública supera el 100 % del PIB. Y a la deuda explícita hay que sumar la implícita: los derechos por pensiones ya devengados que el INE cifró, en su tabla complementaria de pensiones a 31 de diciembre de 2021, en 6,1 billones de euros, casi cinco veces el producto de aquel año. Es un valor actuarial descontado que no resta cotizaciones futuras, no una factura a pagar mañana; pero ninguna contabilidad pública lo reconoce como pasivo. He inspeccionado balances en el Banco de España y sé lo que le ocurre a una aseguradora que deja fuera del suyo un compromiso de esa naturaleza: pierde la licencia.Reconocerlo no debilita el argumento: lo agrava. Si lo que expulsa al gasto nuclear no es el despilfarro pintoresco sino el gasto virtuoso, no estamos ante un problema de gestión, sino de diseño.Queda la objeción buena. Dinamarca gasta en protección social bastante más que España, mantiene un Estado que funciona y gasta en orden público la mitad que nosotros; los Países Bajos gastan menos en protección social y prácticamente lo mismo en seguridad. No existe, por tanto, un desplazamiento mecánico entre gasto social y funciones nucleares: la mordaza no es contable, es política. Lo que Dinamarca tiene y España no es un sistema donde la calidad de la Justicia, la Policía y la infraestructura forman parte de la conversación electoral en lugar de ser el residuo del que nadie habla. Y eso rebaja mi tesis a algo más incómodo: no nos pasa porque no haya dinero, sino porque hemos decidido, sin decidirlo nunca explícitamente, que estas cosas no son el asunto.Alguien concluirá que el problema español es de eficiencia y no de tamaño. La conclusión es tentadora y hay que precisarla, porque "hay que gastar mejor" lo firma cualquier ministro de Hacienda de cualquier color, y por eso mismo no compromete a nada: es, de hecho, el argumento clásico para negar medios a un juzgado.La precisión es esta: la dispersión de fines no es un problema paralelo a la ineficiencia, es una de sus causas. La atención de quien gobierna es el recurso más escaso que administra —más escaso que el dinero, y desde luego menos ampliable—, y el que peor se raciona: una organización que atiende a cuarenta objetivos no los cumple peor por casualidad. El perímetro del Estado no consume solo presupuesto: consume la capacidad limitada de gobernar. De modo que sí, el problema es de eficiencia. Y la causa de la ineficiencia es el perímetro.Una regla de prelación, y quién pagaDe un diagnóstico así se sigue una propuesta antipática. Si lo nuclear funciona como variable de ajuste, la solución es que deje de serlo: las funciones constitutivas se dotan primero —Justicia, Seguridad interior, Defensa, fronteras, conservación de las infraestructuras existentes— y el resto compite por lo que quede. Exactamente el orden inverso al actual.La primera objeción es que blindar partidas por ley es el mecanismo que nos ha traído hasta aquí. Es cierto, y la diferencia importa: un suelo indexado genera un compromiso que crece por su cuenta y que nadie revisa, mientras que una regla de prelación dentro de un techo de gasto total no crea derecho alguno. Obliga a discutir sobre lo que es opcional en lugar de discutir, año tras año, sobre lo que no lo es. No añade rigidez: cambia el orden en que se aplica la que ya existe.La segunda casi nunca se responde: si el techo es fijo y lo nuclear va primero, alguien recibe menos. Ese alguien es el crecimiento del gasto sanitario, educativo y de subvenciones; no su cuantía actual, sino su expansión futura. Y el orden de magnitud es menor de lo que la retórica sugiere: llevar la Justicia y la conservación de infraestructuras a estándares europeos costaría en torno a medio punto de PIB al año durante una década, unos 8.000 millones anuales, año y medio del incremento tendencial del gasto en pensiones.Y una tercera: en cuanto la etiqueta de "constitutivo" dé prioridad presupuestaria, todo aspirará a llevarla —la Sanidad será seguridad sanitaria; la Educación, cohesión social—. Por eso la regla debe remitirse a una clasificación funcional existente y auditada, con la AIReF certificando el cumplimiento. Sin árbitro externo, cualquier regla presupuestaria es una carta a los Reyes.Nada de esto es un programa para desmontar el Estado del Bienestar: es la única manera de conservarlo. Un sistema de pensiones, una Sanidad universal y una Educación general solo son sostenibles sobre un Estado que administre Justicia con rapidez, garantice la propiedad y el contrato, controle su territorio y, por todo ello, pueda recaudar lo que cuestan. El orden de los factores no es indiferente y llevamos cuarenta años invirtiéndolo. No hay Estado del Bienestar sin Estado, y el Estado es precisamente lo que hemos dejado de considerar un asunto.

No hay Estado del Bienestar sin Estado

Las funciones que nadie defiende y que año a año pierden peso en el gasto público son en realidad las que sostienen a todas las demás.

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